财政部金融司有关负责人就《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》答问
发文时间:2019-04-02
作者:
来源:国家税务总局
收藏
513

近日,财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)。财政部金融司有关负责人就《实施意见》有关情况回答了记者的提问。


  问:请介绍一下出台《实施意见》的背景和主要目的?


  答:推广政府和社会资本合作(PPP)模式,引导社会资本参与公共服务供给,是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。近年来,财政部会同有关方面在制度建设、政策扶持、示范引领、信息公开等方面规范推进PPP工作,推动了一批项目落地,在稳增长、促改革、惠民生等方面发挥了积极作用。但实践中也出现了泛化滥用PPP、超出财政承受能力上项目甚至借PPP名义变相举债等一些突出问题,增加了地方政府隐性债务风险隐患。


  为推动PPP回归本源、规范发展,按照中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的系列决策部署,财政部在规范项目库管理、建立风险预警机制、加强示范引领等方面采取了一系列措施,PPP项目的整体质量和规范运作水平得到有效提升。但实践中,一些地方在对PPP的认识上存在差异,各参与方心存顾虑, PPP推进步伐明显放缓。


  PPP是一项长期的事业。规范有序推进PPP项目实施,对于激发市场主体特别是民营资本活力,推动基础设施补短板和公共服务提质增效,助力做好“六稳”工作,推动经济高质量发展,具有突出重要意义。我们出台《实施意见》,就是要贯彻“既要规范、也要发展”的总体要求,进一步统一认识、凝聚共识,重申基本立场:即对于规范的PPP项目,要坚定不移地大力推进;对于不规范的PPP项目,要限期整改完善,构成违法违规举债的,要坚决予以严肃问责,牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。希望通过传递明确的政策信号,能够稳定市场预期,提振市场信心,推动PPP事业行稳致远。


  问:《实施意见》明确PPP项目正负面清单的主要考虑是什么?


  答:《实施意见》在“四个不得”以及前期一系列规范要求的基础上,采取正负面清单相结合的方式,细化了规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式。《实施意见》明确指出,规范的PPP项目形成的财政支出责任,是以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出,应当依法依规纳入预算管理。为防止地方政府假借PPP名义举债融资,避免增加地方政府隐性债务,对于不规范的PPP项目,《实施意见》明确应当依法依规予以整改,构成违法违规举债融资的应当依法依规予以问责。


  问:《实施意见》限制财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目的主要考虑是什么?


  答:从实践情况看,由于政府付费项目的全部回报均来源于政府方,一些参与方为规避投资风险,通过承诺固定回报、约定回购安排、弱化绩效约束等方式,固化政府支出责任,由政府实际兜底项目风险,将社会资本的股权投资行为变成政府还本付息的举债融资行为。


  考虑到政府付费是PPP项目的三种回报机制之一,通过建立按效付费机制,可以合理分配项目风险,发挥社会资本专业优势,促进公共服务提质增效,《实施意见》在明确规范的PPP项目应具备公益属性、长期合作、风险分担、绩效挂钩、财政可承受等条件的基础上,进一步明确了对新上政府付费项目的审慎要求,即财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。同时,严禁通过将政府付费项目与无实质关联的使用者付费项目打捆,或者增加少量使用者付费内容等方式规避上述要求,该地区新上项目中使用者付费的比例应高于项目全生命周期成本的10%.此外,按照“实质重于形式”原则,对于污水、垃圾处理等实际有使用者付费,但因实行收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目作了例外规定。


  据统计,目前全国2519个已实施PPP项目的行政区(包括省、市、县三级)中,已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%.限制这些地区新上政府付费项目,不仅有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划,防止中长期财政支出压力过快增长,而且有助于发挥社会资本的专业优势,充分挖掘PPP项目的潜在市场价值,提高市场化运营水平。


  《实施意见》印发之日起,财政部门将不再受理财政支出责任占比超过5%地区新的政府付费项目入库申请。


  问:《实施意见》规定新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出的主要考虑是什么?


  答:《实施意见》规定,新签约项目不得从政府性基金预算和国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出,主要考虑:一是防止部分地区通过政府性基金预算和国有资本经营预算大量安排PPP项目支出,“放大分母”,规避一般公共预算10%的硬性约束。二是政府性基金预算“以收定支”,且各年度收支规模波动较大、不确定性强,从中安排PPP项目中长期补贴支出,会增加财政支出风险,难以切实保障PPP项目合同履约。三是政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源,若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出,容易造成“一女多嫁”,不仅加大地方政府偿债压力,也不利于PPP项目本身的可持续。


  需要说明的是,纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等,可以按规定用于PPP项目运营补贴支出。


  问:在优化PPP发展环境方面,《实施意见》提出了哪些举措?


  答:为了给PPP规范发展营造良好环境,加大重点领域、重点项目的推进力度,《实施意见》提出了以下举措:一是鼓励民资、外资参与,在中央财政专项转移支付资金和中国PPP基金投资中对民营企业参与项目给予优先支持。二是加大融资支持,引导保险资金、中国PPP基金加大股权投资力度,丰富社会资本进入和退出渠道。三是明确重点领域,优先支持基础设施补短板及基本公共服务均等化领域有一定收益的项目。四是强调重诺守约,要求地方政府依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理。五是加强PPP项目全流程信息公开,完善“能进能出”的项目库动态调整机制。六是加强对不同实施阶段项目的分类指导,督促各方做好采购、融资、建设等工作,推动项目顺利实施。七是强化PPP咨询机构库和专家库管理,加强正面引导和监督问责,发挥咨询服务应有作用。


  问:《实施意见》对PPP规范管理更加严格,是否会引发新一轮退库潮?


  答:从内容上看,《实施意见》中的“正负面清单”基本都是对前期规定的细化和明确,符合《实施意见》要求的项目可以正常推进实施。新的要求主要是财政支出责任占比超过5%地区不得新上政府付费项目和新签约项目不得从政府性基金预算安排运营补贴支出两条,且分别只适用于新入库的项目和新签约的项目。


  需要说明的是,项目库是加强信息公开、促进市场对接、接受社会监督的媒介,“动态管理”、“能进能出”是项目库的常态,入库项目要持续推进实施、更新信息、接受监督、确保全生命周期规范运作,并不是入了库就“一劳永逸”。各参与方要独立、客观、全面地评估项目风险,不能简单以项目是否入库作为判定项目合规甚至放贷的条件。


  财政部将会同有关方面加强对地方的督促和指导,真正把《实施意见》落到实处,促进PPP规范健康发展。


我要补充
0

推荐阅读

优化调整股权架构:充分考量特殊性税务处理适用条件

据Wind数据统计,2025年1月—9月,A股市场共有78只新股发行,去年同期为69只,首次公开募股(IPO)市场表现活跃。企业在筹备上市之前,优化调整股权架构是一个关键环节。根据现行税收政策,符合条件的股权和资产划转,可以选择适用企业所得税特殊性税务处理。而企业实施股权和资产划转所涉及的金额一般较大,一旦错误适用特殊性税务处理,不仅会带来较高的税务风险,而且会给企业现金流带来重大影响,影响企业经营。笔者提醒,为防范税务风险,顺利实现上市目标,企业需要关注自身股权架构是否符合政策规定的情形。

  股权划转后,税务处理有争议

  A公司是一家主营农副食品加工及销售的企业,由B公司等4家法人股东发起设立,在全国中小企业股份转让系统挂牌。2022年,A公司启动转板上市,上市辅导机构提出,B公司持有A公司61%的股份,但其主营业务为农药、除草剂的生产与销售,与A公司主营业务差异较大,会给A公司的上市审核造成一定的负面影响,建议B公司通过股权重组方式,重新注册一家公司持有A公司的股份。

  B公司是自然人刘某设立的一个一人有限责任公司。为了支持A公司上市,刘某与另一自然人王某注册成立了C公司,刘某实际持股99%。C公司成立后,B公司将其持有的A公司61%的股权划转给C公司。因本次划转是由同一实际控制人直接控制的企业之间发生的划转,根据《全国中小企业股份转让系统挂牌公司股份特定事项协议转让细则》相关规定,转让双方向全国中小企业股份转让系统有限责任公司和中国证券登记结算有限责任公司,申请办理了特定事项协议转让手续。

  在财务处理方面,B公司将所持A公司股权,按账面净值向C公司进行了划转,且双方均未确认损益。B公司认为,此次交易可以按照《财政部 国家税务总局关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》(财税[2014]109号)第三条关于股权、资产划转的规定,适用特殊性税务处理。但主管税务机关核查该笔股权划转业务内容后指出,该笔交易不符合财税[2014]109号文件规定,不能适用特殊性税务处理,而应适用一般性税务处理,依据公允价值计算和确认转让所得。

  不符合特殊性税务处理条件

  在股权或资产划转业务中,适用特殊性税务处理的双方,其股权架构和交易模式,必须属于“100%直接控制的居民企业之间”,以及“受同一或相同多家居民企业100%直接控制的居民企业之间”这两类情形之一。

财税[2014]109号文件第三条规定,对100%直接控制的居民企业之间,以及受同一或相同多家居民企业100%直接控制的居民企业之间按账面净值划转股权或资产,凡具有合理商业目的、不以减少、免除或者推迟缴税款为主要目的,股权或资产划转后连续12个月内不改变被划转股权或资产原来实质性经营活动,目划出方企业和划入方企业均未在会计上确认损益的,可以选择按以下规定进行特殊性税务处理:划出方企业和划入方企业均不确认所得;划入方企业取得被划转股权或资产的计税基础,以被划转股权或资产的原账面净值确定税业取得的被划转资产,应按其原账面净值计算折日扣除。

案例中,B公司将其持有的A公司61%的股权划转给C公司,划出方B公司与划入方C公司虽属同一实际控制人刘某直接控制,但刘某为自然人,并非居民企业,因此该笔股权划转业务不符合财税[2014]109号文件规定。同时,个人所得税法中并无类似企业所得税特殊性税务处理的相关规定。所以,该笔股权转让业务不能适用特殊性税务处理。

  经主管税务机关多次辅导和沟通后,B公司接受了主管税务机关的意见,依法调整了所属年度的应纳税所得额。

  根据新公司法规定调整转让方案

  案例中,B公司的股权划转交易发生于2024年7月1日之前,新修订的公司法还未施行。根据原公司法第五十八条规定,一个自然人只能投资设立一个一人有限责任公司,该一人有限责任公司不能投资设立新的一人有限责任公司。所以,B公司股东刘某选择与另一自然人一起注册成立C公司,通过B公司将其持有的A公司61%的股权划转给C公司。

  新公司法施行之后,取消了一个自然人只能投资设立一个一人有限责任公司,以及一人有限责任公司不能投资设立新的一人有限责任公司的相关限制。案例中的股权划转交易若发生于2024年7月1日之后,B公司可以作为出资方设立F公司,并对F公司100%持股,再由B公司将其持有的A公司61%股权划转给F公司。

  此时,B公司将其持有的A公司61%的股权划转给F公司,属于“100%直接控制的居民企业之间”的股权划转,在同时符合其他条件的情形下,该笔股权划转交易可以适用财税[2014]109号文件规定的特殊性税务处理。划转完成后,B公司由直接持有A公司61%的股权,变为通过100%控制的全资子公司F公司间接持有,能够实现B公司对A公司上市的支持。

专用设备数字化改造,企业如何预缴税款?

10月31日,《中国税务报·税费政策专刊》B2版刊发了《企业购置专用设备,如何填写预缴申报表?》一文,介绍了企业购置符合条件的节能节水、环境保护、安全生产专用设备(以下简称专用设备),在预缴申报时享受抵免所得税政策,具体如何填写申报表。专用设备抵免所得税政策,不仅包括纳税人购置专用设备,而且包括对专用设备数字化、智能化改造。那么,纳税人对专用设备的改造投入,若选择在预缴环节享受抵免优惠,应如何填写申报表呢?

  抵免规定

  《财政部 税务总局关于节能节水、环境保护、安全生产专用设备数字化智能化改造企业所得税政策的公告》(财政部 税务总局公告2024年第9号,以下简称9号公告)第一条明确,企业在2024年1月1日至2027年12月31日期间发生的专用设备数字化、智能化改造投入,不超过该专用设备购置时原计税基础50%的部分,可按照10%比例抵免企业当年应纳税额。企业当年应纳税额不足抵免的,可以向以后年度结转,但结转年限最长不得超过5年。

  《国家税务总局关于优化企业所得税预缴纳税申报有关事项的公告》(国家税务总局公告2025年第17号,以下简称17号公告)第一条规定,企业适用专用设备抵免所得税政策的,可结合自身情况自主选择在预缴申报时享受抵免所得税政策,也可在年度汇算清缴申报时享受抵免所得税政策。

  与此同时,《中华人民共和国企业所得税月(季)度预缴纳税申报表(A类)》(A200000)填报说明第四条预缴税款计算第34项明确,“其中:本年允许抵免专用设备投资额(填写专用设备投资类型)”:根据《企业所得税申报事项目录》,在第29.1行、第29.2行……填报纳税人按税收规定当年购置或投入数字化、智能化改造的允许抵免的专用设备类型以及可享受抵免优惠的专用设备投资额,但不包括允许抵扣的增值税进项税额、按有关规定退还的增值税税款以及设备运输、安装和调试等费用。同时,新增多类设备的可以增加行次,但每类设备仅能填报一次。

  预缴申报

  纳税人对专用设备有数字化、智能化改造投入的,应注意预缴申报的细节。

  举例来说,甲水泥有限公司(以下称甲公司)是实行按月预缴企业所得税的纳税人。2021年5月,甲公司购置了一批除尘、除噪音等大气污染防治和一体化水污染防治的环境保护专用设备(符合享受专用设备抵免所得税政策条件),该批设备的账面价值为1200万元(不含税价,下同),其中设备原价为1180万元,运输费用8万元,设备安装调试费用12万元。2021年度,甲公司按照专用设备投资额的10%,抵免了当年企业所得税应纳税额。2025年10月,甲公司根据设备的运行情况,投入120万元对上述设备进行数字化升级和智能化改造,其中,运输费用2万元,设备安装调试费用3万元。上述专用设备改造后,仍符合《环境保护专用设备企业所得税优惠目录(2017年版)》规定条件,并将专用设备数字化、智能化改造过程中发生的所有费用计入了该批专用设备固定资产价值。

  甲公司若选择在预缴时享受专用设备数字化、智能化改造企业所得税抵免优惠,应在11月征期预缴申报10月企业所得税时,按照17号公告附列的《中华人民共和国企业所得税月(季)度预缴纳税申报表(A类)》(A200000)填报说明第四条预缴税款计算第34项规定填报。假设甲公司2025年10月末未享受专用设备数字化、智能化改造抵免政策前应纳所得税额为550万元,1月—10月已累计预缴企业所得税500万元。那么,甲公司在10月可享受专用设备数字化、智能化改造投资抵免所得税税额为(120-2-3)×10%=11.5(万元)。

  甲公司财务人员在填报《中华人民共和国企业所得税月(季)度预缴纳税申报表(A类)》(A200000)时,应在第27行“应纳所得税额”填写“5500000”;在第29.1行“其中:本年允许抵免专用设备投资额(填写专用设备投资类型)”填写“环境保护专用设备”,在“本年累计金额”列填写“115000”;第30行“减:本年累计已预缴所得税额”填写“5000000”;第32行“本期应补(退)所得税额”填写“385000”(5500000-115000-5000000),即当月应预缴企业所得税385000元。

  合规要求

  纳税人享受专用设备抵免政策,需要厘清两个重要概念。

  专用设备数字化、智能化改造,是指企业利用信息技术和数字技术对专用设备进行技术改进和优化,从而提升该设备的数字化和智能化水平,具体包括数据采集、数据传输和存储、数据分析、智能控制、数字安全与防护以及国务院财政、税务主管部门会同科技、工业和信息化部门规定的其他数字化、智能化改造情形。享受抵免税收优惠的改造投入,是指企业对专用设备数字化、智能化改造过程中发生的并形成该专用设备固定资产价值的支出,但不包括按有关规定退还的增值税税款以及专用设备运输、安装和调试等费用。

  笔者提醒,享受抵免税收优惠政策企业,应当实际使用改造后的专用设备。企业在专用设备改造完成后5个纳税年度内转让、出租的,应在该专用设备停止使用当月停止享受优惠,并补缴已经抵免的企业所得税。

  与此同时,企业应对专用设备数字化、智能化改造投入进行单独核算,准确、合理归集各项支出;企业在一个纳税年度内对多个专用设备进行数字化、智能化改造的,应按照不同的专用设备分别归集相关支出。对相关支出划分不清的,不得享受9号公告规定的税收优惠政策。企业需严格按照专用设备目录规定的设备类别、名称、性能参数、应用领域和执行标准等条件判断,改造前后是否符合专用设备目录规定要求,对照《企业所得税优惠政策事项办理办法》(国家税务总局公告2018年第23号)留存备查资料,避免违规享受优惠。