一起案件引发的讨论:如何理解违法行为的连续性
发文时间:2025-03-18
作者:何兆垒
来源:中国税务报
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税务执法实践中确定违法行为的连续性是一个难点,建议重点从几方面把握:同一个违法主体基于同一个违法故意违反了同一法律规定;连续实施的数个独立的税务违法行为是在紧密连接的同一个时间空间内实施;税务机关对违法行为的持续状态没有通过违法行为告知予以阻断。

  在前不久举行的东北区域税务公职律师培训课上,一起稽查案件引发热烈讨论,焦点主要是如何确定处罚期限及有关违法行为的连续状态。从税务工作实际来看,这也是税务执法中容易遇到的问题。

  案件概况:企业接受虚开发票构成偷税

  2024年,某市税务局稽查部门对A公司开展税务检查,发现A公司在2016年—2023年期间连续存在接受虚开普通发票进行成本列支的违法行为,造成少缴企业所得税。根据税收征管法等法律法规规定,稽查部门认定A公司的有关行为构成偷税,拟按偷税对其进行税务处理和处罚。

  在进一步讨论中,办案人员对如何处理处罚产生意见分歧。分歧点主要有三:一是对企业的处罚期限是否追溯至2016年;二是因有关法律及文件规定未就违法行为连续性的最小期间予以明确,到底该如何界定“连续实施数个独立的行政违法行为”中的“连续”,是每月连续发生即为“连续”,还是每年连续发生视为“连续”;三是如果对企业的行政处罚追溯至2016年,企业会面临高额罚款,可能引发破产的风险,这是否有违行政处罚设定追溯时效的用意。

  处理依据:涉及税法和行政处罚等规定

  该案的处理涉及多项法律法规条款。

  税收征管法第八十六条规定:“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为,在五年内未被发现的,不再给予行政处罚。”

  行政处罚法第三十六条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”

  行政处罚法第二十九条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。”

  《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室〈关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示〉的复函》(国法函[2005]442号)明确:“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态,是指当事人基于同一个违法故意,连续实施数个独立的行政违法行为,并触犯同一个行政处罚规定的情形。”

  意见分歧:如何适用有关法律法规条款

  由于对有关规定的理解存在差异,办案人员对如何处罚涉案企业产生意见分歧。

  一种观点认为,对于涉案企业应按照5年追溯期执行。

  理由有三:一是根据税收征管法第八十六条规定,对于五年内未被发现的应给予行政处罚的税收违法行为,不再给予行政处罚。有关税务行政处罚追溯时效规定的目的是促使行政机关提高工作效率,合理限制公权力行使,避免长期进行违法行为处罚追溯对行为人权益造成过度损害,引发企业破产的风险。二是本案中,企业取得虚开发票并进行成本列支,造成少缴税款的行为,应视为一个独立的违法行为的起始及完结的全过程,不存在持续性违法状态。该企业2016年—2023年期间通过取得虚开发票虚假列支成本,造成少缴税款,是由数个独立违法行为组成。三是行政机关在追溯时效内未及时发现违法行为,也存在一定责任。综上,本案中对企业的行政处罚应严格按照税收征管法规定的追溯期限执行。

  另一种观点则认为,应按照企业的持续性违法行为期间与追溯时效孰长的原则执行。

  理由也有三点:第一,有关规范性文件有明确规定。根据国法函[2005]442号文件,违法行为的连续状态,是指当事人基于同一个违法故意,连续实施数个独立的行政违法行为,并触犯同一个行政处罚规定的情形。第二,学界有相同观点。如马怀德教授在《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》中提出,“一个违法行为”是指“可界定为同一行为主体在紧密连接的同一个时间空间内,基于同一意思表示而实施的一次行为”。第三,司法实践中有反映该观点的判例。[2019]京0106行初264号判例中,法院认为“一个行为”应包含内在意思决定、外在行为表现以及法律规范评价三个要件。如果违法行为人明知其行为的违法性并且可以预见将受到行政处罚的法律后果,置行政机关的多次违法行为告知于不顾,仍然继续实施违法行为,应当以行政机关的告知行为为限,认定违法行为人在被告知后产生了新的违法故意,因而将行政机关每次告知后的违法行为认定为新的违法行为,总体上将行为人的违法行为界定为连续发生的数个违法行为,而非同一个违法行为。反之,应视为同一个违法行为。因此,本案中,对企业的处罚追溯期应自2023年起算。

  个人思考:执法实践中应具体情况具体分析

  “连续实施数个独立的行政违法行为”中的“连续”如何界定,是执法实践中的一个难点。笔者认为,在税务执法实践中应根据具体案情,从违法行为人的违法目的、违法性质、违法手段、是否触犯同一个法条等方面,综合分析其违法行为是否为“连续”状态。鉴于目前法律法规、司法判例对违法行为的连续状态界定相对明确,实践中确定违法行为的连续性可以重点从几方面把握:同一个违法主体基于同一个违法故意违反了同一法律规定;连续实施的数个独立的税务违法行为是在紧密连接的同一个时间空间内实施;税务机关对违法行为的持续状态没有通过违法行为告知予以阻断。

  笔者认为,就本案而言,涉案企业应当在每年规定期限内进行汇算清缴,结清应缴企业所得税税款。如果企业在2016年—2023年期间,每年都存在因取得虚开发票进行虚假列支并造成少缴企业所得税的违法行为,而税务机关一直未发现,符合对违法行为连续性认定的几个要件。特别需要明确的是,企业所得税是以年度为时间计量单位申报缴纳,符合有关一个违法行为在“紧密连接的同一个时间空间”发生的认定条件。因此,涉案企业的违法行为是一个连续的违法行为,处罚期限可以追溯至2016年。进一步思考,如果涉案企业是因违反增值税相关法律规定,造成少缴税款,在2016年—2023年期间每年均实施违法行为,但非连续12个月持续实施违法行为,还能否判定为违法行为的连续状态?笔者认为,这值得商榷。

  税务行政处罚应当坚持公平公正原则,笔者认为,在讨论、厘清有关法律法规如何准确理解和适用的同时,税务机关还应加强税法宣传辅导,及时排查并纠正企业存在的涉税问题。


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当前,适用增值税留抵退税政策的纳税人可分为三类,第一类是制造业、科学研究和技术服务业、软件和信息技术服务业、生态保护和环境治理业纳税人,第二类是房地产开发经营业纳税人,第三类是其他纳税人。近期,有纳税人向笔者咨询,增值税留抵退税新政策生效后,资管产品管理人能否申请留抵退税。笔者认为,资管产品管理人应区分业务性质,对于符合条件的业务可以申请增值税留抵退税,同时注意新增加留抵税额的金额,按照政策规定适用退税比例,准确计算允许退还的留抵税额。

  《财政部 税务总局关于完善增值税期末留抵退税政策的公告》(财政部 税务总局公告2025年第7号,以下简称7号公告)自2025年9月1日起施行。新政实施前,资管产品管理人申请增值税留抵退税,适用的是《财政部 税务总局关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》(财政部 税务总局公告2022年第14号)中金融业企业小型、微型企业划分标准,或《财政部 税务总局 海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》(财政部 税务总局 海关总署公告2019年第39号)规定的一般要求。2025年9月1日起,资管产品管理人适用增值税留抵退税政策,需符合7号公告第三类“其他纳税人”要求。

  7号公告明确,除制造业等4个行业和房地产开发经营业纳税人以外的其他纳税人,申请退税前连续6个月期末留抵税额均大于零,且第六个月期末留抵税额与申请退税前一税款所属期上一年度12月31日期末留抵税额相比,新增加留抵税额不低于50万元的,可以向主管税务机关申请按比例退还新增加留抵税额。

  举例来说,甲公司是一家资产管理有限公司,为增值税一般纳税人,主营业务包括为客户运营资管产品(集合资产管理计划),甲公司同时使用自有资金进行投资交易。甲公司2025年9月所属期期末留抵税额为5000万元,2025年4月—9月期末留抵税额均大于零,2024年12月31日期末留抵税额为2000万元。

  案例中,甲公司2025年9月期末留抵税额与2024年12月31日期末留抵税额相比,新增加3000万元,且2025年4月—9月(连续6个月)期末留抵税额均大于零。所以,甲公司可根据7号公告规定,在2025年10月完成2025年9月所属期增值税纳税申报后,可向主管税务机关申请按比例退还新增加留抵税额。

  值得注意的是,资管产品管理人的业务主要包括两个部分,一部分是资管产品运营业务,暂适用简易计税方法,按照3%征收率缴纳增值税;另一部分是接受投资者委托或信托对受托资产提供的管理服务(即自营业务),以及除前述资管产品运营业务之外的其他业务,按照现行规定缴纳增值税。资管产品管理人为一般纳税人时,其从事自营业务及其他业务若存在增值税留抵税额,且符合7号公告第二条规定的条件时,可申请留抵退税。

  7号公告明确,除制造业等4个行业和房地产开发经营业纳税人以外的其他纳税人,新增加留抵税额不超过1亿元的部分(含1亿元),退税比例为60%;超过1亿元的部分,退税比例为30%。允许退还的留抵税额=当期期末留抵税额与申请退税前一税款所属期上一年度12月31日期末留抵税额相比新增加留抵税额不超过1亿元的部分×进项构成比例×60%+超过1亿元的部分×进项构成比例×30%。进项构成比例,为申请退税前一税款所属期当年1月至申请退税前一税款所属期已抵扣的7类增值税扣税凭证注明的增值税额占同期全部已抵扣进项税额的比重。

  比如,资管产品管理人乙公司是一家金融企业,为增值税一般纳税人。乙公司符合7号公告“其他纳税人”条件,于2025年10月申请退还期末留抵税额,申请退税前连续6个月期末留抵税额均大于零,9月所属期期末留抵税额为15000万元,2024年12月31日期末留抵税额2000万元,进项构成比例80%。乙公司2025年9月期末留抵税额与2024年12月31日期末留抵税额相比,新增加13000万元。根据政策规定,乙公司可以选择适用7号公告,向主管税务机关申请按比例退还新增加留抵税额。乙公司允许退还的留抵税额为10000×80%×60%+(15000-2000-10000)×80%×30%=5520(万元)。

  资管产品管理人需注意,在符合增值税留抵退税政策条件的次月,完成本期增值税纳税申报后,通过电子税务局或办税服务厅向主管税务机关提交《退(抵)税申请表》。增值税留抵退税申请经税务机关核准后,资管产品管理人应当在收到税务机关准予留抵退税的《税务事项通知书》的当期,以税务机关核准的允许退还的留抵税额冲减期末留抵税额,并在办理增值税纳税申报时,按照规定作进项税额转出。