编者按：随着居民收入来源日益多元化，个人从多处取得收入已成为常态，这为税收征管带来了新的挑战。当纳税人的汇算清缴地、收入来源地与违法行为发生地分属不同区域时，应由何地税务机关行使行政处罚管辖权和税款征收管辖权?本文聚焦一则案例予以探讨，案件的核心争议之一，税务机关能否基于“违法行为发生地”立案处罚，如果可以那么追缴税款和滞纳金的权利可以一并行使么?本文旨在通过对法理依据、征管规定与实践操作的层层梳理，探讨户籍、经常居住地、汇算清缴地与违法行为发生地不一致时，行政处罚与税款征收管辖权统一由违法行为发生地税务机关行使的合理性与隐忧，以期为厘清税收管辖权、平衡执法效率与程序正义提供有益思考。

　　一、案例引入

　　(一)基本案情

　　李某(涉案期间户籍地及经常居住地位于深圳)，2019年至2020年期间存在两项涉税违法事实：一是任职甲公司(根据案情推定位于深圳)期间，以咨询费名义并开具发票方式，将个人工资薪金收入转入乙公司(根据案情推定乙公司注册于上海，可能由李某实控)列为企业收入，取得341.2万元，未在当年度个人所得税综合所得汇算清缴中申报纳税;二是2019年以实际控制的丙公司(根据案情推定注册于上海)，与丁公司董事长肖某签订《非独家并购顾问协议》，取得1500万元服务费，未在2019年度个人所得税综合所得汇算清缴中申报纳税。

　　国家税务总局上海市税务局第一稽查局(以下简称第一稽查局)于2021年12月10日立案检查，经延长办案期限、送达税务事项通知书、告知听证权利、组织听证等程序后，于2022年12月28日作出沪税稽一罚[2022]4135号《税务行政处罚决定书》，沪税稽一处[2022]4177号《税务处理决定书》，对李某追缴个税、增值税等附加税费合计7057768.61元并加收滞纳金，对偷逃个税予以罚款合计4967246.17元。

李某不服处罚决定，向国家税务总局上海市税务局(以下简称市税务局)申请行政复议。市税务局于2023年12月27日作出沪税复决[2023]14号《税务行政复议决定书》，维持第一稽查局的处罚决定。李某仍不服，诉至上海市第三中级人民法院，一审法院判决驳回其全部诉讼请求，李某遂提起上诉。

　　(二)争议焦点

　　第一稽查局对本案是否具有管辖权

　　(三)各方观点

　　1.上诉人李某观点

　　其户籍、经常居住地、汇算清缴地均在深圳，应由深圳税务机关管辖，第一稽查局无管辖权。

　　2.被上诉人观点

　　第一稽查局：李某及丙公司的违法行为发生地是上海奉贤区，属其管辖范围，其具有管辖权。

　　3.法院观点

　　根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条，行政处罚由违法行为发生地行政机关管辖;被诉处罚决定与案涉处理决定系就本案税收违法行为作出的具有关联性的行政行为，均由违法行为发生地的税务机关管辖。44号公告第九条规定，“按照方便就近原则，纳税人自行办理或受托人为纳税人代为办理2019年度汇算的，向纳税人任职受雇单位所在地的主管税务机关申报;有两处及以上任职受雇单位的，可自主选择向其中一处单位所在地的主管税务机关申报。纳税人没有任职受雇单位的，向其户籍所在地或者经常居住地的主管税务机关申报。”44号公告对于“接受年度汇算申报的税务机关”进行了规定。自主选择申报地这一规定为申报人提供了便利，但税务机关的征管便利化举措并未排除可供选择申报的税务机关具有管辖权，也不能排除违法行为发生地税务机关的管辖权。

　　二、理税分析

　　(一)税法关于工资薪金、劳务报酬、经营所得管辖之规定

　　1.工资薪金：以任职单位扣缴为原则，以自行申报为例外

　　根据《中华人民共和国个人所得税法》第九条及《个人所得税扣缴申报管理办法(试行)》(国家税务总局公告2018年第61号)第二条、第四条的规定，向个人支付工资薪金的单位或者个人为扣缴义务人，扣缴义务人应当在代扣税款的次月十五日内，向主管税务机关报送其支付所得的所有个人的有关信息、支付所得数额、扣除事项和数额、扣缴税款的具体数额和总额以及其他相关涉税信息资料。

　　如果任职受雇单位未依法履行扣缴义务，根据《中华人民共和国个人所得税法》第十条第三款的规定，纳税人应当自行向税务机关申报纳税，此时，根据《国家税务总局关于个人所得税自行纳税申报有关问题的公告》(国家税务总局公告2018年第62号)第一条的规定，纳税人应向任职、受雇单位所在地主管税务机关办理纳税申报，并报送《个人所得税年度自行纳税申报表》。纳税人有两处以上任职、受雇单位的，选择向其中一处任职、受雇单位所在地主管税务机关办理纳税申报;纳税人没有任职、受雇单位的，向户籍所在地或经常居住地主管税务机关办理纳税申报。

　　针对任职受雇单位没有扣缴税款的，根据《个人所得税法》第六十九条的规定，由税务机关向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款。在绵税三稽罚[2025]18号案中，四川某农村商业银行股份有限公司向职工发放工资薪金未按规定足额代扣代缴个人所得税共计1743464.12元，最终以少扣缴个人所得税款的50%处以罚款871732.06元。

　　2.劳务报酬：以支付单位扣缴为原则，以自行申报为例外

　　与工资薪金类似，作为向纳税人支付劳务报酬的个人或单位为扣缴义务人，应当在扣除税款后再向纳税人支付相关劳务报酬，如支付单位未依法履行扣缴义务，纳税人应当将劳务报酬所得并入综合所得自行向税务机关申报纳税，根据《国家税务总局关于办理2023年度个人所得税综合所得汇算清缴事项的公告》(国家税务总局公告2024年第2号)第九条的规定，纳税人没有任职受雇单位的，向其户籍所在地、经常居住地或者主要收入来源地的主管税务机关申报。因为劳务报酬取得的来源可能有多处，尤其像一些互联网平台的从业者，所提供的劳务主要以线上为依托，此时大多选择主要收入来源地或户籍地作为申报地。

　　3.经营所得：按照经营管理所在地确认

　　根据《个人所得税法》第十条第二款的规定，取得应税所得没有扣缴义务人的，应当自行办理纳税申报，个体工商户业主、个人独资企业投资者、合伙企业个人合伙人、承包承租经营者个人以及其他从事生产、经营活动的个人取得的经营所得，根据《国家税务总局关于个人所得税自行纳税申报有关问题的公告》(国家税务总局公告2018年第62号)第二条，应当在月度或季度终了后15日内，向经营管理所在地主管税务机关办理预缴纳税申报，在取得所得的次年3月31日前，向经营管理所在地主管税务机关办理汇算清缴。从该条文的第(二)(三)(四)可以得出，只要是个人取得的经营所得性质的收入，即使没有办理工商及税务登记，也应该紧紧扣住经营管理所在地这一要素进行纳税申报。

而对于未在注册地实际经营的纳税人，根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第二十一条，从事生产、经营活动的，应当持税务登记证副本和所在地税务机关填开的外出经营活动税收管理证明，向营业地税务机关报验登记，接受税务管理;外出经营在同一地累计超过180天的，应当在营业地办理税务登记手续。

　　另外，涉及到个人将劳务报酬转换收入性质为经营所得偷税时，此时税务机关会依据实质重于形式原则，打破“经营所得”的外观，不再由经营所得的管辖地进行查处，而是还原为劳务报酬依据劳务报酬的管辖确定。此前公示的网红偷税等案件中，除指定管辖外，案源线索也优先推送到当事人的户籍所在地，而并非由其未进行实际经营注册设立目的本身极为偷逃税或享受税收洼地政策的个体户/个独所在地税务机关进行查处。

　　综合上述规定可知，个税的管辖从所得性质出发，首先由有扣缴义务一方扣缴个税，管辖因素的连接点为任职受雇的机构所在地;或为支付所得单位扣缴个税，管辖因素的连接点为所得来源地、扣缴义务人所在地。如果扣缴义务人未尽扣缴义务的，则顺次也优先由任职受雇地税务机关管辖，其次为户籍地、经常居住地。上述正常征管语境下，均不涉及违法行为发生地。

　　(二)税务实践：转换收入偷逃个税案件指定管辖或任职受雇地、所得来源地管辖

　　在此前国税总局公布的个人转换收入性质偷逃税案件中，范冰冰案可以从公布的信息明确得知该案件是由国家税务总局指定江苏省税务局进行管辖;而在朱宸慧、林珊珊两人的案件中，类比前引案例进行判断，二人通过在上海、广西、江西等地注册成立个人独资企业，将工资薪金和劳务报酬转换为经营所得，即违法行为发生地位于上海、广西、江西等地，但该案件是由杭州市税务局进行查处，根据公开信息，两人为杭州宸帆电子商务有限责任公司的股东，二人抖音账号显示的MCN机构也为该公司，据此，该案的管辖连接因素为任职受雇地、劳务报酬的所得来源地(扣缴义务发生地)，符合税法关于个税管辖主要连接因素的规定。

(三)本案由违法行为发生地行使管辖权不符合个税法关于各项所得管辖的规定

　　当稽查权基于“违法行为发生地”这一相对弹性的连接点，实质上吸收并覆盖了税法为税款征收所明确规定的“所得来源地”、“任职受雇地”或“户籍所在地”等更具稳定性的管辖规则时，可能削弱税法建立的稳定征纳关系，一个生活、工作、汇缴均在深圳的纳税人，不得不面对一个可能与其生活工作中心相距甚远、也非其自主申报选择的“遥远”执法机关，这无疑增加了其配合调查、行使陈述申辩及听证权利、乃至后续申请行政复议和行政诉讼的程序负担与经济成本。从长远来看，若缺乏规范约束，甚至可能诱发负面激励，部分地区税务机关可能基于税收任务或财政利益的考量，倾向于扩大对“违法行为发生地”的解释，积极介入本应由纳税人稳定管辖连接点所在地税务机关管理的案件，从而在实质上形成一种基于税收利益的“管辖竞争”，有损税收中性与公平。

　　另外，个人所得税的征管，特别是综合所得汇算清缴制度，依赖于纳税人与特定税务机关之间持续、稳定的互动。由违法行为发生地机关进行“一次性”查处，虽解决了个案，却可能割裂了纳税人的整体税收遵从，也不利于其主管税务机关全面掌握情况、提供纳税服务和实施持续监管。

　　三、引申探讨：即使因违法行为发生地连接了处罚权，是否一并享有处理权限

　　(一)行政处罚管辖权和税款征收管辖权可以分开执行的理论探讨

　　行政处罚管辖权根源于《行政处罚法》，其核心原则是“违法行为发生地管辖”，这是一种以制裁违法、维护秩序为目的的程序性权力，关注点在于“事”，即违法行为本身。与之相对，税款征收管辖权则由《个人所得税法》等实体税法规定，其核心是“属地管辖”或“属人管辖”，旨在建立纳税人与特定税务机关之间稳定、连续的征纳服务关系，关注点在于“人”。例如个人所得税汇算清缴地规则，正是基于纳税人的经济生活中心(如任职地、常住地)来确立这种稳定的连接。从理论上看，这两种权力在立法目的、法律依据和权力性质上均存在显著差异，因而具备分离的可能性，即由上海对违法行为进行处罚，而由深圳负责税款追征，在法理上是完全可议的路径。

　　(二)实践中的大量案例显示由违法行为发生地的税务机关一并行使行政处罚及税款征收管辖权

　　尽管法理上存在分离的空间，但我国税务稽查实践普遍采用“查处合一”模式，即由发现并查处违法行为的稽查局一并处理行政处罚与税款追征事宜，在已有的案例中，没有看到针对同一违法事实，作出的税务行政处罚与处理决定的是两个不同的税务机关。按照合一处理的模式当然具备在实践中显而易见的优点：首先，极大地提升了执法效率，稽查局在调查中已全面掌握违法事实和证据，由其统一处理可避免因管辖移送导致的程序重复与资源浪费。其次，也可以强化执法决定的一致性，稽查主体在统一流程中完成事实认定、法律适用与结果裁量，有助于确保税务处理与行政处罚在事实基础和判断逻辑上保持一致，减少因多头处理可能导致的标准不一或结论冲突。

　　(三)上海税务机关基于“违法行为发生地”行使行政处罚管辖权，税款和滞纳金也可以一并由其收取吗?

　　本案中，法院根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖，由此判断上海市税务局第一稽查局对该案具有管辖权，根据此条文，行政处罚由第一稽查局作出是有法律支撑的，而在本案中，第一稽查局对李某也作出了《税务处理决定书》追缴其增值税及附加税费、个人所得税共计705.77万元，并对个人所得税加收滞纳金，所以此处的问题在于，上海的税务机关对违法行为进行处罚时也一并行使了税款征收管辖权是否具备合理性?

　　笔者认为本案件中的税款征收管辖权也一并由上海税务机关来行使是不合理的，首先，李某的户籍地、经常居住地以及其自主选择的个税汇算清缴地皆在深圳，按照个人所得税汇算清缴的管理逻辑，李某案件的线索本身也理应优先推送至其任职受雇地或户籍地深圳的税务机关;其次，本案的违法行为在于李某将其个人的工资薪金或劳务报酬转换为企业收入，对于工资薪金而言，李某对于两处任职受雇地已经选择了深圳作为换算清缴地，对于劳务报酬而言，也应当并入综合所得在其汇算清缴所在地进行一并的征纳管理;最后，尽管税务机关的征管便利化举措并未排除可供选择申报的税务机关具有管辖权，也不能排除违法行为发生地税务机关的管辖权，但是并不代表由上海税务机关进行管辖是一个更加具备合理性的选择。

　　小结：李某案绝非孤立的个案，而是折射出当前个人所得税跨区域征管中的一个普遍现象：基于“违法行为发生地”的行政处罚管辖权与税款征收的管辖权由同一个税务机关统一行使的执法模式在实践中被广泛采用，但对于这一模式，还有值得商榷和探讨的空间，尽管在提升执法效率、强化执法决定的一致性等方面展现出显著优势，但其合理性仍需审慎评估，尤其要谨防这种模式引发不同地区税务机关之间基于税收利益管辖竞争的可能性。