建筑工程新老项目判断标准的法理分析

  《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税[2016]36号）附件2：《营业税改征增值税试点有关事项的规定》第一条第（七）项第3款规定：“建筑工程老项目，是指：（1）《建筑工程施工许可证》注明的合同开工日期在2016年4月30日前的建筑工程项目；（2）未取得《建筑工程施工许可证》的，建筑工程承包合同注明的开工日期在2016年4月30日前的建筑工程项目。”基于此税法的规定，判断新老项目的关键是要理解谁是办理《建筑工程施工许可征》的主体？哪些建筑工程不需要办理《建筑工程施工许可征》？建筑工程承包合同的内涵是什么？具体分析如下:

一、办理《建筑工程施工许可征》的主体是建设单位或业主（甲方）

  《中华人民共和国建筑法实施细则》（2019年修订版）第七条建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。

  《建筑工程施工许可管理办法》(中华人民共和国住房和城乡建设部令第18号)第二条在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工许可证。第五条，建筑工程在施工过程中，建设单位或者施工单位发生变更的，应当重新申请领取施工许可证。

  基于以上法律规定，办理《建筑工程施工许可征》的主体是建设单位或业主，在建筑工程在施工过程中，如果建设单位或者施工单位发生变更的，建设单位或业主应当重新申请领取施工许可证。

二、不需要办理施工许可证的6种情形。

   第一种情形：除各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装工程，以及城镇市政基础设施工程外的建筑工程

   例如：管道工程、交通水利工程、电网工程、煤矿建设工程、石油化工煤气建设工程、绿化工程、拆迁工程、家庭室内装修工程等，不需要办理建设工程许可证。

   第二种情形:国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程。

   《建筑工程施工许可管理办法》第2条，所谓的限额以下的小型工程指的是：工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程。同时，该《办法》也进一步作出了说明，省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院建设行政主管部门备案。

   第三种情形：作为文物保护的建筑工程

   《中华人民共和国建筑法》（中华人民共和国主席令第29号）第83条规定。依法核定作为文物保护的纪念建筑物和古建筑等的修缮，依照文物保护的有关法律规定执行。

  第四种情形：抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动

   《中华人民共和国建筑法》（中华人民共和国主席令第29号）第83条规定，抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用于本。

   第五种情形：按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程

   《中华人民共和国建筑法》（中华人民共和国主席令第29号）第2条规定，按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。

   第六种情形：军用房屋建筑

   《建筑工程施工许可管理办法》第18条和《中华人民共和国建筑法》（中华人民共和国主席令第29号）第84条的规定，军用房屋建筑工程建筑活动的具体管理办法，由国务院、中央军事委员会依据本法制定。军事房屋建筑工程施工许可的管理，按国务院、中央军事委员会制定的办法执行。

三、建筑工程承包合同的书面形式和其他形式

   根据《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》（建市规[2019]1号）第19条的规定，施工总承包单位、专业承包单位均指直接承接建设单位发包的工程的单位；专业分包单位是指承接施工总承包或专业承包企业分包专业工程的单位；承包单位包括施工总承包单位、专业承包单位和专业分包单位。基于此规定，建筑工程承包合同体现为以下三种书面形式的合同：

   一种是施工总承包单位与建设单位或业主签订的施工总承包合同。

   二是专业承包单位与建设单位或业主签订的施工专业承包合同；

   三是专业分包单位与施工总承包单位或专业承包单位签订的专业分包合同

另外，《中华人民共和国民法典》第一百三十五条　民事法律行为可以采用书面形式、口头形式或者其他形式；法律、行政法规规定或者当事人约定采用特定形式的，应当采用特定形式。第一百三十六条　民事法律行为自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。

   基于此法律规定，建设单位与施工企业没有签订建筑施工合同，但是有建设单位签字的交给施工企业的开工令或者建筑施工企业向建设单位提交并经建设单位签字同意的进场开工报告，也是建设单位于施工双方之间的民事法律行为，属于民事法律行为中可以采用的“其他形式”，受法律保护。

四、“开工日期”的法律界定

   《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释[2018]20号 ）第五条 当事人对建设工程开工日期有争议的，人民法院应当分别按照以下情形予以认定：

   1、开工日期为发包人或者监理人发出的开工通知载明的开工日期；开工通知发出后，尚不具备开工条件的，以开工条件具备的时间为开工日期；因承包人原因导致开工时间推迟的，以开工通知载明的时间为开工日期。

   2、承包人经发包人同意已经实际进场施工的，以实际进场施工时间为开工日期。

   3、发包人或者监理人未发出开工通知，亦无相关证据证明实际开工日期的，应当综合考虑开工报告、合同、施工许可证、竣工验收报告或者竣工验收备案表等载明的时间，并结合是否具备开工条件的事实，认定开工日期。

  基于此法律规定，开工日期认定标准归纳为以下5种情形：

   1、如果发包人或者监理人向施工企业发出开工通知令，则以发包人或者监理人发出的开工通知令载明的开工日期为开工日期；  

   2、如果发包人或者监理人向施工企业发出开工通知令后，但尚不具备开工条件的，则以开工条件具备的时间为开工日期；  

   3、如果发包人或者监理人向施工企业发出开工通知令后，因承包人原因导致开工时间推迟的，则以开工通知载明的时间为开工日期。

  4、承包人经发包人同意已经实际进场施工的，以实际进场施工时间为开工日期。

   5、发包人或者监理人未发出开工通知，亦无相关证据证明实际开工日期的，应当综合考虑开工报告、合同、施工许可证、竣工验收报告或者竣工验收备案表等载明的时间，并结合是否具备开工条件的事实，认定开工日期。

五、建筑工程新老项目的判断标准

   基于以上法理分析，建筑企业营改增过度期新老项目税法的判断标准有以下四点：

   第一、《建筑工程施工许可证》注明的合同开工日期在2016年4月30 日前的建筑工程项目为老项目，注明的合同开工日期在2016年5月1 日后的建筑工程项目为新项目。

   第二、未取得《建筑工程施工许可证》的，建筑工程承包合同注明的开工日期在2016年4月30 日前的建筑工程项目为老项目，注明的开工日期在2016年5月1 日后的建筑工程项目为新项目 。

   第三、未取得《建筑工程施工许可证》并未签订建筑工程承包合同的，也就是实践中的“先上车，后买票”的项目（先施工，后补办立项、规划、签合同手续的项目），建筑企业进驻工地施工报告上的报告日期在2016年4月30 日前的建筑工程项目为老项目，注明的报告日期在2016年5月1 日后的建筑工程项目为新项目。

   第四、未取得《建筑工程施工许可证》并未签订建筑工程承包合同的，也就是实践中的“先上车，后买票”的项目（先施工，后补办立项、规划、签合同手续的项目），以业主或发包方下达的开工令（开工通知）上的开工日期在2016年4月30 日前的建筑工程项目为老项目，注明的开工日期在2016年5月1 日后的建筑工程项目为新项目。

建筑业的差额征税是原先营业税时代，建筑行业重要的流转税政策。严格来看，建筑业改为增值税后，按照一般征收的原则，应该不需要保留差额征税的政策，直接按销项税-进项税即可。但是，基于如下几方面原因，营改增后，建筑行业在增值税下仍存在如下几种情况下的简易征税（类似营业税总额征税的方法），因此，差额征税政策仍然需要保留：

　　1、开工日期在2016年5月1日前建筑工程老项目；

　　2、新项目中的甲供工程；

　　3、新项目中的清包工；

　　4、建筑工程总承包单位为房屋建筑的地基与基础、主体结构提供工程服务，建设单位自行采购全部或部分钢材、混凝土、砌体材料、预制构件的，适用简易计税方法计税；

　　5、除此之外，无论是建筑业一般计税，还是简易计税，如果属于异地工程需要在外地预缴增值税时，也涉及到差额后预缴问题，即建筑业异地预缴，需要按照其取得全部价款和价外费用减去支付的分包款，分别按2%（一般计税）或3%（简易计税）在异地预缴增值税。

　　这次的31号公告进一步明确了建筑业分包差额征税的扣除问题，即：

　　纳税人提供建筑服务，按照规定允许从其取得的全部价款和价外费用中扣除的分包款，是指支付给分包方的全部价款和价外费用。

　　而总局针对31号公告的解读中，进一步说明了出台这条规定的原因实际上主要就是要解决建筑业增值税分包差额征税中，货物价款能否扣除的问题。

　　实际上，这个问题在原先营业税下就一直存在，《国家税务总局关于纳税人销售自产货物提供增值税劳务并同时提供建筑业劳务征收流转税问题的通知》（国税发[2002]117号）专门就明确过这个问题。后期这条规定被纳入了2009年修订实施的《增值税暂行条例实施细则》和《营业税暂行条例实施细则》中，同时，国家税务总局在2011年又专门出台了13号公告明确了其中的一些操作细则。

　　营改增后，对于建筑业增值税差额征税中涉及货物价款扣除的问题一直没有明确，各地征管执行口径不一，终于总局在2019年31号公告中明确了。不过对照过往政策，31号公告写得比较简单，我们认为，实际执行又应该要把握如下几方面问题：

　　一、货物差额扣除不仅适用于简易计税也适用于异地预缴

　　我们前面就分析过，在增值税一般征收中不涉及差额征税，只有在简易计税中才涉及差额。而在建筑异地工程的预缴机制中，则不管是一般计税还是简易计税，都涉及到差额预缴的问题。我们认为，31号公告中关于差额征税中，可以扣除支付给分包方的价款包括货物价款，应该不仅包括简易计税方法，还包括一般计税中异地预缴中的差额预缴。这个问题江苏省税务局是非常明确的。早在总局2019年31号公告出台之前，乃至国地税合并前，江苏省国税局就出台了《江苏省国税局关于建筑服务增值税差额扣除有关问题的处理意见》，其中就明确了分包货物价款的扣除问题。该处理意见中明确规定了简易计税的差额和异地预缴的差额中，都允许扣除支付给分包方的货物款项。

　　二、施工企业自购货物、设备租赁款能否差额扣除

　　很多人在争议第二个问题，就是施工企业差额征税时，能否扣除自己采购的货物或者设备租赁款。我们认为，这个争议是没有把握31号公告的精神导致的。31号公告中讲的差额扣除是指支付给分包方的分包款，即这里涉及的货物的差额扣除必须是建筑分包合同中涉及的货物。

　　对比营业税的规定，实际上销售自产货物提供建筑劳务分别征税，原先都是强调一点即分包方必须“建设行政部门批准的建筑业施工（安装）资质”。如果31号公告中也包含这条规定的话，这类争议应该就不会发生了。因为如果是施工企业自购货物或租赁设备，下游的货物销售方和设备租赁方并无建筑施工资格，和施工企业签订的也不是建筑分包合同，也就不涉及差额扣除问题了。

　　而真正麻烦的问题在于分包方和总包方开票和总包方和建设单位开票之间的差异，从而导致差额征税与进项抵扣的重叠问题，这个问题在EPC工程和类似其他交钥匙工程中很常见：

　　在EPC工程和交钥匙工程中，往往是设备、安装和土建工程结合在一起。此时，总包方会将专业工程分包。但是，在实际开票中会出现两种情况：

　　第一种情况就是分包方分别就设备和建安给总包方开具了货物销售发票+建筑安装发票。但是，总包方就这部分最终给建设单位开票的时候直接就含在建筑业总价款中开具的建筑安装发票。此时，如果整个建安工程选择的是一般征收，总包方在异地就分包工程差额预缴增值税时，就应该按扣除货物和建安分包的价款差额。如果整个建筑工程选择的是简易征收，则总包方无论是异地预缴还是最后差额纳税，也是扣除分包方货物和建安分包款。

　　第二种情况是分包方分别就设备和建安给总包方开具了货物销售发票+建筑安装发票。但是，总包方最终给建设单位开票时，就分包方给总包方的这部分货物（主要是设备）也是单独开具的货物发票给建设单位，剩余的开具了建筑安装发票给建设单位。这种情况下，实际上对于分包方货物价款部分，总包方是按货物转售方式和建设单位结算了。此时，如果整个建安工程选择一般征收，总包方异地预缴增值税差额扣除时，就只应该扣除建安价款，不能扣除货物价款。如果整个建筑工程选择是简易征收，无论是异地预缴还是最终差额纳税，扣除的也只能是分包方的建安价款，而不能包括货物价款。

　　这一点江苏省国税已经注意到了。在《江苏省国税局关于建筑服务增值税差额扣除有关问题的处理意见》中有规定：总包方取得分包方开具的增值税专用发票，并且已经按照36号文规定的差额扣除计算销售额政策申报缴纳增值税的，不得就同一张发票重复计算进项税抵扣。

　　这个实际征管其实是很难区分的。因为在很多EPC工程和交钥匙工程中，总包方既有自行的设备采购和安装，也有专业工程分包。分包方和总包方开具货物票+建安票的情况下，总包方也会给建设单位开货物票+建安票。但总包方给建设单位开的货物票有可能是自己采购的设备，也可能包含分包方给总包方开的货物票进行按转售处理的货物。

　　那如何进行有效区分呢？一个可行的征管办法是，对于分包中涉及的货物发票，必须在货物发票的备注栏中注明“建筑劳务发生地所在县（市、区）和项目名称”，这样才能和总包方与建设单位的结算中进行比对管理，查看总包方对于这部分备注“建筑劳务发生地所在县（市、区）和项目名称”货物销售发票，最终是开具建筑安装发票给建设单位还是开具的货物销售发票给建设单位，如果对应分包方开给总包方的这部分货物发票，总包方是按转售开具同样的货物发票给建设单位的，则这部分货物发票是不能差额扣除的。

　　这种做法我们看到在青岛、江苏国税的相关征管意见中已经有明确，这种做法也是完全必要的。

　　三、分包差额扣除是否一定要把握合法性问题

　　这个问题实际上在原先营业税下就存在。第一个就是分包工程中是否和过去一样强调分包方必须具有建筑业施工（安装）资质。如果分包方没有建筑业施工（安装）资质，但开出来了建筑安装发票，能否差额扣除。其次就是违法分包（转包）能否差额扣除。按照《建筑法》规定，建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位，且禁止分包单位将其承包工程再分包。如果实践中出现了违法分包或转包的情形，能否给予增值税分包差额扣除，这个也是原先营业税一直有争议的，这个问题在增值税下继续存在。鉴于各个部门都有自己的职责范围，税务机关不应自行认定违法分包或转包而否定纳税差额扣除税收待遇。即使相关建筑主管部门认定了违法分包、转包的，如果过往合同已经履行的，我们也不建议去否定纳税人的差额征税待遇，毕竟税法并没强调违法分包、转包不能差额扣除。