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13 随着数字技术的迅猛发展与广泛应用，零工经济作为一种以平台企业为核心、连接广大零工从业者与消费者的新兴经济形态，已深刻重塑了传统的生产组织方式与市场结构。然而，这一变革在激发市场活力、拓展税源基础的同时，也对建立在工业化生产模式之上的传统税收治理体系构成了严峻挑战。国家税务总局福建省税务局调研组在厘清零工经济影响税收治理内在逻辑的基础上，以福建省网络货运领域为研究对象，通过实地调研以及对税收征管数据的分析，深入剖析零工经济下的税收治理挑战，并寻求系统性的应对之策。
一、零工经济下税源结构重塑引发的税收治理挑战
零工经济是依托平台企业实现供需高效匹配、以零工从业者和消费者等为主要参与者的新兴经济业态(谢富胜 等，2019；李海舰 等，2020)。平台企业作为零工经济的组织载体和交易中介，通过发挥订单匹配、资金结算和信息记录等核心功能，已成为该领域税收治理中不可或缺的核心主体(郑伊，2021；高金平 等，2022)。平台企业将大数据与信息技术运用于特定行业的生产经营，实现行业内供需双方(零工从业者和消费者)更有效的交易匹配，大幅降低交易成本(刘善仕 等，2022)。同时，平台企业还显著降低了零工从业者进入相应行业经营的准入成本，吸引大量零工从业者参与正规经济活动，推动地下经济向合规经营转化(孙丽鹏，2025)。此外，平台企业之间竞争的网络效应，也推动制度创新(如通过用户评分机制降低监督成本)和内部专业化分工，有效降低监督成本，推动内部分工持续深化与运营效率优化。在这一新兴业态中，零工从业者多以个体经营形式依托平台承接碎片化任务，为消费者提供产品或服务。消费者则作为需求方通过平台实现高效匹配。总体而言，零工经济在激发市场活力、扩大就业渠道、拓展税收来源的同时，也对税源结构带来深刻影响，并对建立在工业化生产模式基础上的税收治理体系形成多重挑战，具体体现在以下三个方面。
一是大量小规模、高流动性的零工从业者冲击传统税收征管秩序。零工经济的兴起大幅降低了从业门槛，使众多零工从业者能够以极低的启动成本参与经营。这些数量庞大的从业者普遍具有以下特征：经营规模小，未建立规范的经营信息记录与保存机制，甚至缺乏独立收入账户；多为低技能劳动者(如外卖骑手、临时工等)，流动性强，住所不稳定。从税收征管角度看，这些特征导致其税务登记信息真实性低、核实难度大(马翌祯，2025)，以传统稳定雇佣关系和规范账簿凭证为基础的征管模式难以有效适用。从税收遵从角度看，大量零工从业者不仅经营规模小，且往往税务知识匮乏，对适用规则与优惠政策了解有限，难以全面履行如准确申报、按期缴税等合规义务。当其有限的收入面对较高的税收遵从成本(包括学习成本、时间成本及可能的资金成本)时，不仅会削弱其纳税意愿，长期来看也可能阻碍劳动力自由进入市场，影响零工经济的可持续发展。
二是税源向平台企业高度集中，存在一定的逃避税风险。零工经济的兴起深刻重塑了税源结构。平台企业凭借其技术优势与强大的网络效应，在行业中占据主导地位，持续吸引交易活动向其聚合，导致产出与市场份额快速提升，形成税源高度集中于头部平台企业的行业格局(陈红玲 等，2019)。然而，这一集中趋势也使平台企业面临一定的压力。一方面，由于难以从零工从业者处获取合规的增值税进项发票，平台企业的进项抵扣受阻；同时，缺乏合规的所得税税前扣除凭证也使其成本费用列支面临困难。另一方面，为维持市场竞争力，平台企业普遍对消费者采取价格补贴策略，导致其利润空间受到挤压。实践中，部分平台企业可能利用信息技术伪造交易、虚开发票，例如通过补录虚假运单向受票企业开具发票(邓齐月，2023)，或通过复杂的关联交易、虚假劳务外包等方式拆分收入、虚列成本，以违规获取税收利益(崔志坤 等，2021)。
三是税收与税源发生区域性背离，诱发扭曲的税收竞争和“逆向选择”风险。平台经济的跨区域特性打破了传统税源与税收归属的一致性。零工从业者可向异地消费者提供服务，同时零工经济促使异地资本与劳动力向平台企业所在地集聚，形成了税源产生地与税收缴纳地分离的“税收转移效应”(傅靖，2020)。为吸引平台企业落地以扩大税源，部分地方政府往往采取税收返还等方式开展税收竞争。然而，此类政策在实践中可能产生扭曲性激励，易诱发“逆向选择”风险。部分平台企业为套取政策红利，并非通过真实业务扩张，而是采取注册虚假商户、伪造交易流水等方式虚增业务规模，骗取税收返还(王靖，2020)。更为严重的是，这一问题可能进一步升级为更严重的税收违法犯罪。部分平台企业利用富余发票资源对外虚开，形成完整的违法产业链。比如，2022年四川省乐山市破获的“5·25”特大网络货运平台虚开案中，不法分子正是利用地方税收返还政策，通过网络货运平台大肆对外虚开增值税专用发票。此类行为虽短期内增加了平台企业所在地税收，但其产生的虚假进项税金将被受票企业用于抵扣，直接侵蚀其所在地的增值税税基，导致税收利益发生不正当的跨区域转移(李旭红，2025；国家税务总局泰安市税务局课题组，2020)。这种基于扭曲激励的税收竞争，不仅可能扰乱区域间公平的税收秩序，也在实质上助长了虚开骗税等违法行为，对零工经济税收治理构成严峻挑战。值得注意的是，随着2024年8月1日《公平竞争审查条例》的施行，地方政府已被明令禁止违法给予特定经营者税收、财政等优惠政策。因此，针对平台企业的显性税收返还与财政补贴已逐渐减少，但仍需警惕以非显性形式存在的优惠措施，如降低土地供应价格、延缓租金支付等，可能继续引发新的竞争扭曲与监管规避行为。总之，零工经济所带来的税收风险和治理挑战亟需多方面关注，并在税收治理体系中作出系统性回应。
二、零工经济税收治理挑战的表现——以福建省网络货运领域为例
上述零工经济引发的三大税收治理挑战在现实中均有所体现，本文基于福建省网络货运领域的实地调研资料与税收征管数据进行检验分析。
(一)小规模零工从业者激增对税收征管秩序的冲击
网络货运平台的兴起显著降低了道路货物运输行业的从业门槛，个体经营户数量急剧增长。福建省统计局2025年发布的《福建省第五次全国经济普查公报》显示，截至2023年年底，福建省从事交通运输、仓储和邮政业的个体经营户已达27.32万人，较2015年增长108.39%。调研发现，这些新涌入的个体经营户符合前文所述的零工从业者的特征：经营规模普遍偏小，基本不雇佣员工；除运输车辆外几乎不拥有其他固定资产；未建立规范的财务记录体系。多数零工从业者缺乏独立的收入账户和完善的经营信息保存系统，导致税务登记信息真实性难以核实，账簿凭证等不够健全。
从征管实践看，尽管现行税收征管法明确要求零工从业者履行登记、申报等义务，但受限于低收入水平与高合规成本的双重压力，加之税法知识的普遍匮乏，大量从业者未进行税务申报，成为“未办税户”。这种低技能、高流动性的从业特征，给税务机关的日常管理和税源监控带来了前所未有的挑战。
理论上，由平台企业实施代开发票或委托代征是应对这一挑战的理想方案。然而，该方案面临双重挑战：一方面，平台企业与零工从业者因抽成机制存在利益关联，可能形成合谋避税动机；另一方面，代开增值税专用发票在操作层面存在技术障碍，包括海量订单的批量处理难题、异地从业者临时税务登记的政策模糊等。若过度下放开票权限，又可能诱发平台虚开发票的系统性风险。这表明现行征管制度与零工经济的运行特征之间存在深层次结构性矛盾。
(二)税源向平台企业集聚，部分企业可能采取关联避税的策略
基于2016—2020年福建省(不含厦门市)税收数据的分析，网络货运平台的发展带来了显著的税源集聚效应。2016—2020年，网络货运平台贡献了福建省平台企业增值税收入的52.6%。在此期间，网络货运平台企业的增值税收入年均增幅高达297.1%，企业所得税也从不足千元迅速攀升至500万元以上。与之形成鲜明对比的是，传统道路运输企业的增值税收入年均下降8.15%，企业所得税年均下降2.14%。从收入份额结构看，网络货运平台的增值税收入占比从2016年的0.73%飙升至2020年的71.94%，企业所得税收入占比从零提升至6%。税负结构的显著变化印证了前文的基本判断：平台企业凭借其技术优势与网络效应，在短期内实现了税源的快速集聚。平台企业特有的“高流水、低利润”运营模式导致其税负结构迥异于传统企业，增值税贡献突出而所得税贡献相对有限。
调研同时发现，部分平台企业存在通过关联交易进行税收规避的迹象。网络货运平台企业往往与同一地区的软件开发、人力资源管理等企业存在紧密关联。这些关联企业不仅名称相近或法人相同，且设立时间高度同步。平台企业通过向上游关联企业采购服务，将部分收入转移至享受税收优惠的关联企业。这种关联交易安排为平台企业提供了明显的税收筹划空间，印证了前文关于税源的高度集中与实际税负的增加易诱发逃避税动机的理论预期。
(三)平台企业的集聚加剧了区域间税收分化
本文基于福建省(不含厦门市)2015—2020年的税收数据，对网络货运平台引发的税收转移效应进行实证检验。数据显示：2016—2020年期间，陆续设立网络货运平台的地区，其税收收入整体呈现波动中增长的态势；而未设立平台的地区，税收收入则整体表现为波动性下降，区域间税收分化现象趋于显著。
在设立网络货运平台的地区中，沿海城市的税收增长表现较为突出。比如，泉州、莆田、福州等地由于平台企业集聚程度较高，2016—2019年期间交通运输业增值税普遍实现增长(详见图1，略)。同期，内陆城市如三明和龙岩，也因平台企业的设立带来税收收入的波动上升，尽管部分城市在2020年受新冠疫情等外部因素影响出现税收收入回落，但总体仍体现出平台设立对税收收入增长的积极影响(详见图2，略)。
相比之下，未设立网络货运平台的南平、漳州等地区，2016—2019年交通运输业增值税收入整体呈下降趋势，2020年进一步加速下滑。宁德虽因本地大型企业对交通运输需求的存在而出现税收收入上升，但并不改变未设平台地区税收收入整体走弱的基本格局(详见图3，略)。综上，尽管无法直接推断存在定向税源“吸收”，但平台企业的区域集聚确实在客观上加剧了区域间税收分化。
三、完善我国零工经济税收治理的对策建议
零工经济的发展对现行税收治理体系提出系统性挑战，亟需予以重视并作出制度性回应。未来零工经济税收治理体系应围绕对零工从业者的征管和服务优化、平台企业的合规促进和风险防控以及区域税收利益的均衡协调三大维度展开，以提升整体税收治理效能，促进零工经济规范健康可持续发展。
(一)完善征管与服务模式，提升零工从业者纳税遵从度
1.构建精准高效的征管模式。针对零工从业者普遍存在的税务登记信息真实性低、收入隐匿风险高等问题，应着力完善适应其经营特征的征管模式。一方面，我国近期颁布的《互联网平台企业涉税信息报送规定》(以下简称《报送规定》)已对依法享受税收优惠或未达起征点从业者的申报义务进行了优化，体现了征管制度的适应性调整。我国应继续推动税务、市场监管、人社及第三方支付机构间的数据共享与交叉比对，实现对从业者身份、收入等关键信息的在线核验与动态监控，有效识别和防范收入不实申报行为。另一方面，应继续压实平台企业的税收协同治理责任。德国增值税法第22f和第25e条规定了平台企业对零工从业者税务合规的管理责任，要求平台收集并审核卖家的税务登记信息，并对税务系统判定为失效的增值税号(如因长期零申报、虚假地址等)采取即时冻结账户等措施，若平台企业未能阻止未注册纳税的卖家销售，则需承担连带责任，为卖家未缴税款负责。我国可以借鉴相关做法，明确平台企业对零工从业者税务登记号有效性的审核义务，对经税务机关认定为非正常的登记号，要求平台实施限制交易、冻结资金等干预措施，以防范税收流失风险。此外，应探索适应零工经济特点的成本核定方法。针对部分行业从业者难以精准核算成本费用的问题，可参考美国“零工经济企业家和工人的税收提示”中的做法，即依据要素投入(如车辆行驶里程、出租房产面积等)为单位核定营业成本，或参照行业平均成本水平设定合理的扣除标准。此举有助于降低从业者的建账与核算负担，并为税收征管提供清晰、统一的执行依据，提升征管效率与公平性。
2.构建精准便捷的纳税服务体系。一是实现政策精准推送。可要求平台企业通过App等渠道，定期向从业者推送适配其业务特征的税收政策指南和申报提醒，并提供定制化纳税辅导服务。二是优化申报流程体验。建议开发平台企业“一键申报”功能接口，支持从业者通过平台直接跳转办理简易申报。同时提供委托平台代收代缴税款的服务选项，有效简化报税流程。三是增强政策宣传与纳税辅导的亲和力与可及性。积极运用短视频、直播等新媒体形式进行税收普法，并为文化程度较低或线上操作困难的零工从业者提供线下辅助服务，帮助其理解纳税义务与合规权益。通过清晰展示税负构成、优惠享受情况等信息，增强从业者对税收政策的信任感与认同感，引导其形成“合规受益、违规受惩”的税收意识。
(二)优化平台企业税收治理机制，引导合规与风险防控
1.优化税制设计，以“减负促合规”。为应对平台企业的逃避税动机，建议在税制设计中引入激励相容理念，通过适度的政策扶持，引导其从“被动遵从”转向“主动合规”。核心是稳定平台企业的税收预期，明晰其业务实质与税法适用性，减少因政策模糊带来的额外遵从风险与税负不公，从源头上降低其逃避税动机。比如，在企业所得税方面，可将平台企业用于提升税收遵从的特定投入，如允许建设风险内控系统、为协助税务机关提供数据接口产生的开发与维护费用等在税前扣除。这能直接降低企业的合规成本，将外部监管要求转化为促进其内部发展的动力。
2.实施“反向开票”，强化关联交易穿透监管。针对平台企业因无法从大量零工从业者处取得合规发票而导致的进项抵扣链断裂、税负加重问题，建议实施“反向开票”机制。可依托数字化的电子发票系统，开发适配零工经济场景的功能模块，在平台向从业者支付报酬时，由平台自动触发开票流程，使每一笔交易都具备完整的闭环证据链，大幅提高虚构交易的违规成本。此举可一次性完成从业者身份认证、业务开票与信息归档，构建完整的增值税抵扣链条，有效缓解平台企业的进项发票缺失挑战。同时，该机制实现了业务流、资金流、发票流的“三流合一”，能从源头上压缩平台企业伪造交易、虚开发票的违规空间。
(三)优化跨区域税收协调机制，促进税收公平与区域间良性竞争
为应对零工经济带来的税收与税源区域性背离问题，抑制地方政府的“逆向选择”风险，建议从制度建设和信息治理两方面入手，构建有利于全国统一大市场发展的税收协调机制。
1.清理扭曲性税收政策，遏制恶性竞争与套利行为。应全面清理地方政府出台的与税收收入直接挂钩的税收返还等政策，从源头上消除平台企业通过注册虚假商户、伪造交易流水等方式套取政策红利的激励。此举旨在防范如前文所述网络货运平台虚开案中所暴露出的利用地方优惠进行税收违法的风险，减少因零工经济跨区域特性导致的税收利益不正当转移，维护区域间税收秩序的公平性。
2.构建基于消费地原则的跨区域税收分配制度。为解决零工经济带来的税收与税源区域间背离问题，抑制地方政府因税源竞争引发的“逆向选择”风险，建议借鉴欧盟增值税一站式服务(One-Stop Shop，OSS)机制的经验，建立适应我国国情的跨区域税收协调制度。具体而言，可依托全国统一的税收大数据平台，构建零工经济跨区域税收识别与归属判定系统，实现对平台企业跨区域经营活动的精准识别和税收归属的客观划分。并探索实施“中央统收、按规分配”模式，即由平台企业所在地主管税务机关统一征缴相关税收，并明确其为中央待分配收入，全额缴入中央级国库。随后，根据消费地原则，结合“社会消费品零售总额”“常住人口规模”“实际税收贡献比例”等反映真实经济活动的指标，建立科学、透明的分配权重体系，在地区间进行税收收入的精准调库与划分。该制度一方面能够确保税收利益向价值创造地和最终消费地合理回流，增强税收分配的区域公平性；另一方面也从制度设计上削弱地方政府通过税收返还等扭曲性政策吸引平台企业落户的动机，有助于从源头上治理跨区域税收竞争乱象，促进零工经济规范有序发展和全国统一大市场建设。
(本文为节选，原文刊发于《税务研究》2026年第1期。)
作者：国家税务总局福建省税务局调研组
欢迎按以下格式引用：
国家税务总局福建省税务局调研组.零工经济引发的税收治理挑战与应对：基于福建省网络货运领域的分析[J].税务研究，2026(1)：66-71.
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