国办发[2005]37号 国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见
发文时间:2005-07-09
文号:国办发[2005]37号
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各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构: 

  行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。为贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号),以下简称《纲要》)有关规定,推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制,全面推进依法行政,经国务院同意,现就推行行政执法责任制有关工作提出以下意见。

  一、充分认识推行行政执法责任制的重要意义

  党中央、国务院高度重视推行行政执法责任制工作。党的十五大、十六大和十六届三中、四中全会对推行行政执法责任制提出了明确要求,《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号)和《纲要》就有关工作作出了具体规定。多年来,各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的要求,积极探索实行行政执法责任制,在加强行政执法管理、规范行政执法行为方面做了大量工作,取得了一定成效。但工作中也存在一些问题:有的地区和部门负责同志认识不到位,对这项工作不够重视;行政执法责任制不够健全,程序不够完善,评议考核机制不够科学,责任追究比较难落实,与相关制度不够衔接;组织实施缺乏必要的保障等。因此,迫切需要进一步健全和完善行政执法责任制。

  行政执法是行政机关大量的经常性的活动,直接面向社会和公众,行政执法水平和质量的高低直接关系政府的形象。推行行政执法责任制,就是要强化执法责任,明确执法程序和执法标准,进一步规范和监督行政执法活动,提高行政执法水平,确保依法行政各项要求落到实处。地方各级人民政府和国务院各部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,树立和落实科学发展观,从立党为公、执政为民,建设法治政府,加强依法执政能力建设的高度,充分认识推行行政执法责任制的重要意义,采取有效措施,进一步做好这项工作。

  二、依法界定执法职责

  (一)梳理执法依据。

  推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律法规和规章以及国务院部门“三定”规定。

  地方各级人民政府要组织好梳理执法依据的工作,对具有行政执法主体资格的部门(包括法律法规授予行政执法权的组织)执行的执法依据分类排序、列明目录,做到分类清晰、编排科学。要注意与《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等规范政府共同行为的法律规范相衔接。下级人民政府梳理所属部门的执法依据时,要注意与上级人民政府有关主管部门的执法依据相衔接,避免遗漏。地方各级人民政府要根据执法依据制定、修改和废止情况,及时调整所属各有关部门的执法依据,协调解决梳理执法依据中的问题。梳理完毕的执法依据,除下发相关执法部门外,要以适当方式向社会公布。

  (二)分解执法职权。

  地方各级人民政府中具有行政执法职能的部门要按照本级人民政府的统一部署和要求,根据执法机构和执法岗位的配置,将其法定职权分解到具体执法机构和执法岗位。有关部门不得擅自增加或者扩大本部门的行政执法权限。

  分解行政执法部门内部不同执法机构和执法岗位的职权要科学合理,既要避免平行执法机构和执法岗位的职权交叉、重复,又要有利于促进相互之间的协调配合。不同层级的执法机构和执法岗位之间的职权要相互衔接,做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。对各行政执法部门的执法人员,要结合其任职岗位的具体职权进行上岗培训;经考试考核合格具备行政执法资格的,方可按照有关规定发放行政执法证件。

  (三)确定执法责任。

  执法依据赋予行政执法部门的每一项行政执法职权,既是法定权力,也是必须履行的法定义务。行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为,都必须承担相应的法律责任。要根据有权必有责的要求,在分解执法职权的基础上,确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形,依法确定其应当承担责任的种类和内容。

  地方各级人民政府可以采取适当形式明确所属行政执法部门的具体执法责任,行政执法部门应当采取适当形式明确各执法机构和执法岗位的具体执法责任。

  国务院实行垂直管理和中央与地方双重管理的部门也要根据上述规定,做好依法界定执法职责的工作。

  三、建立健全行政执法评议考核机制

  行政执法评议考核是评价行政执法工作情况、检验行政执法部门和行政执法人员是否正确行使执法职权和全面履行法定义务的重要机制,是推行行政执法责任制的重要环节。各地区、各有关部门要建立健全相关机制,认真做好行政执法评议考核工作。

  (一)评议考核的基本要求。

  行政执法评议考核应当严格遵守公开、公平、公正原则。在评议考核中,要公正对待、客观评价行政执法人员的行政执法行为。评议考核的标准、过程和结果要以适当方式在一定范围内公开。

  (二)评议考核的主体。

  地方各级人民政府负责对所属部门的行政执法工作进行评议考核,同时要加强对下级人民政府行政执法评议考核工作的监督和指导。国务院实行垂直管理的行政执法部门,由上级部门进行评议考核,并充分听取地方人民政府的评议意见。实行双重管理的部门按照管理职责分工分别由国务院部门和地方人民政府评议考核。各行政执法部门对所属行政执法机构和行政执法人员的行政执法工作进行评议考核。

  (三)评议考核的内容。

  评议考核的主要内容是行政执法部门和行政执法人员行使行政执法职权和履行法定义务的情况,包括行政执法的主体资格是否符合规定,行政执法行为是否符合执法权限,适用执法依据是否规范,行政执法程序是否合法,行政执法决定的内容是否合法、适当,行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果,案卷质量情况等。评议考核主体要结合不同部门、不同岗位的具体情况和特点,制定评议考核方案,明确评议考核的具体标准。

  (四)评议考核的方法。

  行政执法评议考核可以采取组织考评、个人自我考评、互查互评相结合的方法,做到日常评议考核与年度评议考核的有机衔接。要高度重视通过案卷评查考核行政执法部门和行政执法人员的执法质量。要积极探索新的评议考核方法,利用现代信息管理手段,提高评议考核的公正性和准确性。

  在行政执法评议考核中,要将行政执法部门内部评议与外部评议相结合。对行政执法部门或者行政执法人员进行评议,必须认真听取相关行政管理相对人的意见。外部评议情况要作为最终考核意见的重要根据。外部评议可以通过召开座谈会、发放执法评议卡、设立公众意见箱、开通执法评议专线电话、聘请监督评议员、举行民意测验等方式进行。行政执法评议考核原则上采取百分制的形式,考核的分值要在本级人民政府依法行政情况考核中占有适当比重。

  各地区、各有关部门要把行政执法评议考核与对行政执法部门的目标考核、岗位责任制考核等结合起来,避免对行政执法活动进行重复评议考核。

  四、认真落实行政执法责任

  推行行政执法责任制的关键是要落实行政执法责任。对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门,可以根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况,给予限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等处理;对有关行政执法人员,可以根据年度考核情况,或者根据过错形式、危害大小、情节轻重,给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理。

  对行政执法部门的行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法和变更、撤销等比例较高的,对外部评议中群众满意程度较低或者对推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的,可以责令行政执法部门限期整改;情节严重的,可以给予通报批评或者取消评比先进的资格。

  除依照本意见对有关行政执法部门和行政执法人员进行处理外,对实施违法或者不当的行政执法行为依法依纪应采取组织处理措施的,按照干部管理权限和规定程序办理;依法依纪应当追究政纪责任的,由任免机关、监察机关依法给予行政处分;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

  追究行政执法责任,必须做到实事求是、客观公正。在对责任人作出处理前,应当听取当事人的意见,保障其陈述和申辩的权利,确保不枉不纵。对行政执法部门的行政执法责任,由本级人民政府或者监察机关依法予以追究;对实行垂直管理的部门的行政执法责任,由上级部门或者监察机关依法予以追究;对实行双重管理的部门的行政执法责任,按有关管理职责规定予以追究。同时,要建立健全行政执法奖励机制,对行政执法绩效突出的行政执法部门和行政执法人员予以表彰,调动行政执法部门和行政执法人员提高行政执法质量和水平的积极性,形成有利于推动严格执法、公正执法、文明执法的良好环境。

  五、加强推行行政执法责任制的组织领导

  推行行政执法责任制,关系各级政府所属各行政执法部门和每个行政执法人员,工作环节多,涉及面广,专业性强,工作量大。各省、自治区、直辖市人民政府和国务院实行垂直管理、双重管理的部门要切实负起责任,加强对这项工作的组织领导,认真做好本地区、本部门(本系统)推行行政执法责任制的组织协调、跟踪检查、督促落实工作。要注意总结本地区、本部门(本系统)推行行政执法责任制的经验,认真研究工作中的问题。国务院其他部门要加强对本系统推行行政执法责任制工作的指导。要加强配套制度建设,实行省以下垂直管理的行政执法部门的行政执法责任制工作,由省级人民政府结合本地区的具体情况予以规定。有立法权的地方的人民政府,可以按照规定程序适时制定有关地方政府规章;没有立法权的可以根据需要制定有关规范性文件。要通过各层次的配套制度建设,建立科学合理、公平公正的激励和约束机制。

  开展相对集中行政处罚权、综合行政执法试点的地区,要按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)和《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发[2002]56号)的要求,结合本意见的规定,切实做好推行行政执法责任制的工作。

  在推行行政执法责任制过程中,涉及行政执法主体、职权细化、确定行政执法责任等问题,按照《纲要》和《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》(国办发[2004]24号)的规定,应当由机构编制部门为主进行指导和协调的,由机构编制部门牵头办理。

  法制办、中央编办、监察部、人事部等部门要根据《纲要》和国办发[2004]24号文件规定,加强对各地区、各有关部门工作的指导和督促检查,确保顺利推行行政执法责任制。

  各地区、各有关部门要结合本地区、本部门的实际情况,认真研究落实本意见的要求,在2006年4月30日前,完成推行行政执法责任制的相关工作。有关推行行政执法责任制工作的重要情况和问题,要及时报告国务院。


  国务院办公厅

  二〇〇五年七月九日

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向境外发行游戏取得销售虚拟道具收入:是否免缴增值税,关键看玩家是否在境外

中国音像与数字出版协会游戏工委发布的《2025年第一季度中国游戏产业季度报告》显示,2025年第一季度中国游戏市场收入857.04亿元,同比增长17.99%;中国自主研发游戏国内市场实际销售收入708.62亿元,同比增长19.38%,海外市场实际收入48.05亿美元,同比增长17.92%。近年来,我国游戏产业发展迅猛,不少游戏公司将目光投向境外市场,向境外发行游戏。A游戏公司在拓展海外市场的过程中,对境外发行游戏取得销售虚拟道具收入能否免征增值税的问题产生困扰,便请中汇智谷(四川)税务师事务所为其提供税务合规服务。

  境内企业与境外企业合作运营游戏

  A公司是一家国内的创新型游戏企业,研发实力较强,开发了一款具有东方文化背景的游戏,上线后受到玩家欢迎。A公司决定将这款游戏在境外发行,与境外B公司达成合作,授权B公司在境外独家运营这款游戏。B公司拿到这款游戏的运营权后,通过国际知名网络平台和B公司所在地游戏推广渠道,将其在境外市场进行宣传推广。

  A公司授权B公司在境外独家运营游戏,涉及销售网络游戏虚拟道具所取得的收入。A公司认为,该项收入属于跨境应税行为中免征增值税的情形。基于此,A公司到税务机关办理跨境应税行为免税备案手续,同时提交备案材料。税务机关对A公司进行了税务检查,通过数据分析和技术追踪发现,A公司的这款游戏虽然名义上在境外发行,但大量境内玩家通过各种渠道接入境外服务器参与游戏。

  进一步分析发现,境内玩家对这款游戏中虚拟道具的付费金额占该项收入的35%,且从游戏道具购买记录、充值IP地址等多维度信息判断,这款游戏的大量实际消费者在境内。A公司应对取得收入中来源于境内玩家消费的部分,按照政策规定申报缴纳增值税。

  源自境内消费者支付的收入不能免缴增值税

  针对A公司销售网络游戏虚拟道具取得收入是否缴纳增值税的问题,中汇智谷(四川)税务师事务所组建了项目团队。项目团队梳理了相关税收政策规定,并对A公司财务人员进行了辅导:对于该项收入是否免缴增值税,关键要看玩家是否在境外。

  根据《营业税改征增值税跨境应税行为增值税免税管理办法(试行)》(国家税务总局公告2016年第29号,以下简称29号公告)第二条第十七款规定,向境外单位销售的完全在境外消费的无形资产(技术除外)免征增值税。《跨境应税行为适用增值税零税率和免税政策的规定》(财税[2016]36号附件4)对“完全在境外消费”作了进一步的解释,即无形资产完全在境外使用,且与境内的货物和不动产无关。案例中,A公司与B公司共同运营游戏,并根据游戏的实际运营情况对收入进行分成,涉及销售网络游戏虚拟道具所取得的收入,属于销售其他权益性无形资产。

  根据29号公告规定,尽管A公司将游戏授权给境外B公司运营,但大量境内玩家接入境外服务器参与游戏并消费,意味着该项无形资产的收入不是全部从境外取得。A公司需要根据每个付费玩家的信息判断——源自境外消费者支付的收入可免缴增值税,源自境内消费者支付的收入需按照规定申报缴纳增值税。即A公司取得销售虚拟道具收入中,源自境内玩家消费的部分(该项收入的35%),应按照政策规定申报缴纳增值税;源自境外玩家消费的部分(该项收入的65%),A公司可免缴增值税。

  建议企业完善税务风险管理体系

  值得注意的是,29号公告第十六条规定,纳税人发生实际经营情况不符合本办法规定的免税条件、采用欺骗手段获取免税,或者享受减免税条件发生变化未及时向税务机关报告,未按照规定履行相关程序自行减免税的,税务机关依照税收征收管理法有关规定予以处理。为帮助A公司防范税务风险,项目团队结合行业最新政策和A公司实际情况,制定了一套有针对性的税务合规方案,并帮助A公司完善税务风险管理体系。

  一方面,项目团队深入审查企业与境外合作方签订的运营授权合同,协助A公司设计严谨的运营区域限制条款,即境外合作方只能向中国大陆以外的消费者发行游戏,若出现向境内引流玩家的行为,境外运营方需承担高额违约金,以此强化合同的约束效力。同时,建议A公司构建合同执行跟踪机制,定期对合同履行情况进行检查,一旦发现潜在税务风险,如境外运营方有向境内推广的迹象,及时向A公司发出预警,避免产生税务风险。

  另一方面,项目团队为A公司量身定制了税务风险自查手册,明确自查内容、流程和方法,并建议A公司定期开展全面的税务风险自查工作,如每季度对境外发行游戏业务涉及的增值税处理进行专项检查,包括收入确认是否准确、免税政策适用是否合规等。如果存在通过应用市场发行游戏的情况,需要按月取得收入明细,明确区分境内外收入,并对境内消费者消费的部分按规定缴纳增值税。同时,项目团队为A公司列举了实务中其他“看似境外发行,实则境内消费”的情形,提醒A公司注意及时确认这部分收入并缴纳增值税。