一、问题的提出
收入分配关系到经济发展全局和共同富裕目标的实现，如何对个人所得中的“财产转让所得”科学课税已成为收入分配改革的关键领域之一。
当前，我国《中华人民共和国个人所得税法》(以下简称《个人所得税法》)中关于财产转让所得的规定存在效率与公平失衡问题：其分类课征模式与20%比例税率，导致超过一定数额的财产转让所得实际税负显著低于综合所得，这对高收入群体实际税负的降低效果尤为显著。正如学者所言，个人所得税的累进性仅体现在中低收入群体之中，而在高收入群体呈现累退性(张克中 等，2024)。
同时，财税主管部门颁布一系列专项性税收优惠，使得上市公司非限售股的股权转让所得实际税负近乎为零，在个人所得税制度中形成了显著的低税负区域，进一步扩大了财产转让所得与其他所得类型尤其是综合所得之间的税负差距，甚至成为高收入群体的避税工具(李旭红 等，2021)。个人所得税应当加大对财产转让所得的调节力度、更加注重社会公平。同时也要认识到，当前我国居民的收入渠道较为单一，共同富裕首先要“做大蛋糕”。
因此，个人所得税制度在强化对财产转让所得调节以促进公平的同时，也需兼顾其鼓励居民持有和交易财产、增加财产性收入的功能，实现公平与效率的平衡(高培勇 等，2022)。党的二十大报告提出要“完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制”。这为我国财产转让所得个人所得税制度改革指明了方向：改革需着力解决当前效率与公平的失衡问题，既要有效规制过高收入和不合理的避税行为、促进社会公平，也要鼓励投资和财产性收入增长、在发展中夯实共同富裕的基础。
资本利得是一类特殊的财产转让所得。纳税人转让增值的资产，其净所得即为资本利得。尽管概念的精确外延在各国立法上有所差异，学术界也并无统一定义，但不可重复获得也不属于经营或投资所产生的日常收入作为资本利得的基本特征为各方公认。从性质来看，资本利得源于转让已增值的资产。
本文认为，该“资产”仅指个人以投资为目的持有的资产，包括股权、有价证券、贵金属等，不包括用于个人消费的生活财产(如自用的不动产、车辆)，也不包括个人经营资产(如个体户的生产经营设备、存货)。转让投资资产所获净收益为资本利得，转让投资资产之外的财产则为一般财产转让所得，我国《个人所得税法》尚未对二者加以区分。学术界对资本利得的课税规则已有一定的研究。葛立宇 等(2024)建议设立个人资本利得免税额，并给予持续的税收优惠，在此基础上构建亏损扣除制度，以推动我国资本市场的长期健康发展。马蔡琛 等(2024)指出，对资本利得有两种税收优惠方式：一是根据持有期限划分长短期资本利得，对长期资本利得实施较低税率;二是根据应税所得区分适用税率，一定数额以下的应税所得适用低税率。我国资本利得个人所得税的优化应将资产投资所得和交易所得全面纳入课税范围。万莹 等(2025)研究了资本利得个人所得税制度的国际立法经验，总结出对资本利得实行轻税、设置资本利得差异化税率、鼓励长期投资等共性特征，并提出了相应的立法建议。
已有研究分析了我国资本利得课税规则的现状、国际经验和改进方向，为个人资本利得课税制度的构建提供了有益参考，但仍存在一些不足。
首先，需要深入探究资本利得课税的课征法理。除政策促进因素外，还应挖掘资本利得轻税的制度性原因，并考虑轻税的程度及限制。
其次，资本利得课税的规则设计在精细化方面还有提升空间。例如，需要清晰界定“投资资产”，以资产持有时间、持有目的、交易性质等具体情形为依据，进一步设计不同应税资本利得的计算方式和税率。
最后，资本利得反避税的研究较为欠缺。资本利得课税可能会引发纳税人隐瞒所得、转换所得等避税风险，因此需要明确资本利得避税的判断标准，并优化个人所得税的一般反避税规则。
上述三个方面是构建个人资本利得课税制度、平衡财产转让所得课税中效率与公平的关键路径，也是本文试图研究和论证的主要内容。
二、我国现行个人财产转让所得课税的不足
(一)财产转让所得分类笼统
根据我国现行《个人所得税法》及《中华人民共和国个人所得税法实施条例》(以下简称《实施条例》)，财产转让所得是指个人转让有价证券、股权、合伙企业中的财产份额、不动产、机器设备、车船以及其他财产取得的所得，以转让财产收入额减除财产原值和合理费用后的余额为应纳税所得额，适用20%的比例税率。财产转让所得中的“财产”范围非常宽泛，既包括有价证券、股权、合伙份额等通常具有投资性质的资产，也包括机器设备等生产性财产、不动产以及个人生活财产等非投资性财产。
然而，个人以投资为目的持有并后续转让的财产，与非投资性的财产在取得原因、交易目的、价值变动幅度以及对社会发展的外部性等方面存在较大差异。当前立法将投资性财产转让所得和非投资性财产转让所得归为同一种应税所得类型(即财产转让所得)，这种做法过于笼统，所得类型和课税规则缺乏明确的对应关系，可能导致纳税义务与经济实质不匹配的问题(张世明，2019)。综观各国税收立法实践，很多国家(尤其是大部分经济合作与发展组织成员国)将转让股权、有价证券、贵金属、艺术品等以投资为目的而持有的资产与转让其他财产区别对待，规定转让投资资产所得为资本利得、单独适用税率。
我国《个人所得税法》目前尚未确立投资资产和资本利得的概念，以资本利得为征税对象的课征规则需进一步构建和完善。
(二)股权转让所得税负不公
虽然现行《个人所得税法》对财产转让所得确定了分项征收、净所得为税基以及比例税率的基本原则，但《实施条例》规定，股票转让所得的具体征收办法由国务院另行制定。
自1994年以来，财税主管部门先后出台了3个规范性文件，确立并延续了对个人转让上海证券交易所和深圳证券交易所上市公司股票所得免税的优惠政策。
2018年，《财政部 税务总局 证监会关于个人转让全国中小企业股份转让系统挂牌公司股票有关个人所得税政策的通知》(财税 [2018]137号)的有关规定将个人转让非原始股所得免税的优惠政策推广至全国中小企业股份转让系统(“新三板”)挂牌公司的非原始股转让所得。促进我国资本市场的长期健康发展，是上市公司股权转让所得免税之初衷，但该政策客观上却加剧了资本利得与劳动所得之间的税负差距。一方面，上市公司的大股东转让公司股份所获得的巨额收入免税;另一方面，广大中小股东在资本市场不景气、股价下跌时的投资损失无法抵扣或结转扣除。股权转让所得税在实际效果上呈现出明显的累退性特征，税负公平性亟待提升。此外，转让所得免税、对转让损失不予抵扣或结转的政策安排，导致上市公司股权转让所得虽在名义上属于应税所得，但其实际税负近乎为零，且在损失发生时无法获得税收补偿。这既影响了所得税调节分配的功能，也不合理地侵蚀了个人所得税税基，不利于提高直接税在税制结构中的比重。
总结而言，上述财产转让所得税收政策的不足可以归因于三个方面。
一是立法文本中缺乏“资本利得”概念，导致无法基于投资资产的特殊性单独规定其应承担的纳税义务。资本利得免税额、盈亏互抵、亏损结转、差异税率等兼顾鼓励投资与规范积累的具体规则也就无从谈起。
二是立法理念上对降低资本利得税负的制度性依据关注不够，默认降低某些财产转让所得税负的出发点是政策性的效率促进，似乎为了鼓励特定对象的发展须牺牲一定程度的税收公平。但事实并非如此，资本利得轻税是源于所得特性、基于多重现实因素，并且在各国立法实践中呈现出一致性的税法规范，具有制度层面的轻税正当性。只关注政策因素可能会陷入效率与公平失衡的误区。
三是立法实施中对上市公司股权转让所得免税政策缺乏合理约束，免税范围过宽且无限制条件，导致大股东借股权转让避税，而中小股东亏损无法弥补，加剧了税制累退性。
三、我国个人资本利得课税的理论基础
(一)资本利得轻税的制度正当性
资本利得是特殊类型的财产转让所得，其本质是投资资产增值收益的实现，需以让渡所有权为前提。当前，各国个人所得税立法普遍设立了针对资本利得的特殊课税规则。下文将在我国税收治理现代化的目标语境下，尝试阐述对符合条件的资本利得给予轻税的制度性原因。
第一，资本利得轻税符合我国提高直接税比重的税制改革目标。据统计，近年我国仅有约8%的税收收入来自居民个人，表明税收与个人的对接渠道相对狭窄。要发挥个人所得税调节分配、促进公平的职能，需要扩大个人所得税税基，关键在于将高收入的纳税人纳入个人所得税的规范体系(吕冰洋 等，2022)。
目前，上市公司股票资本利得享受免税优惠，这一政策主要惠及高收入群体，同时，还导致这部分资本利得游离于现行税收调控之外。取消上市公司股票的资本利得免税优惠，并将这部分利得纳入应税所得，有利于发挥个人所得税促进公平分配的作用。当然，应当看到，在人类社会的税收发展历史中，涉及增税取向的操作，尤其是直接面向居民个人的增税举措，往往面临着诸多困难与挑战(高培勇，2023)。
因此，资本利得课税规则的构建应当循序渐进，采用较低税率并控制总体税负。这样，既能避免过度损害税收公平，也有助于积极稳妥地提高直接税比重、优化税制结构。
第二，现实中个人所得并非按年度均匀获得，如稿酬、出售自创艺术品及资本利得等偶发性收益(有学者将这类所得概括为变动所得)，对其适用综合所得累进税率会导致不合理重课，违背量能课税原则(闫海 等，2025)。
同时，变动所得的一次性实现，会陡然增加转让人当年的所得税纳税义务，会降低其转让意愿，阻碍资产流通，从而对资产流通产生一定的抑制效应(lock-in effect)。
所以，《个人所得税法》需确立对该类所得课税的特别规则。资本利得实质是资产持有期间累积增值的一次性实现。在以年度为单位的个人所得税制下，最能够准确反映纳税人经济力量的计征方式是将其所持资产已增加但未实现的价值计入当年应税所得。但该方法与各国个人所得税课征中普遍采用的收付实现制显然并不相符。因为对未实现所得课税不仅违背应税所得的“实现原则”，还面临估值困难与征管成本过高的问题。因此，在仅对已实现收益征税的基本前提下，减轻变动所得一次性课征而导致的不合理税负增加主要有两种路径：税率调整和税基调整。
本文认为，与拟制转让时间并将所得均摊到持有年度以调整税基相比，对资本利得适用较低税率更为可行。投资资产的性质不同，其持有时间千差万别，强行拟制统一的持有时间可能会有背离经济实质之嫌。同时，调整税基会增加纳税人的遵从负担，且对于缓解税率过高引发的资产转让抑制效应作用有限。而降低税率以减轻税负(包括金钱给付义务和税收遵从成本)能够有效缓解税收对理性经济人商业决策的扭曲影响，促进投资资产流转到能够发挥其最大价值的经济主体手中，从而纾解所得税的抑制效应。
第三，资本利得轻税能够较好地引导社会资本流向创业投资，从而配合我国当前加大科技创新投入的发展规划，更好地培育新质生产力。创业投资以被投资企业的成长壮大并通过上市或其他退出方式获得股权转让收益为经营目的，被投资企业多为初创型科技企业，转让这些企业的股权所得是典型的资本利得。创业投资多采用有限合伙的经营形式，成功退出后，个人合伙人从合伙中取得的分红需承担资本利得个人所得税。对创业投资的股权转让所得适用轻税，可以有效降低投资者的税负，提高其投资回报预期，从而鼓励民间资本“投早、投小、投长期、投硬科技”。这不仅是对投资者的一种经济激励，更是对科技创新事业的有力支持，对发展我国的新质生产力具有积极意义。
习近平总书记曾指出，科技创新是新质生产力的核心要素，要健全要素参与收入分配的机制，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。资本利得轻税正是落实这一指示精神的具体举措。通过降低资本利得税负，可以吸引更多渠道的资本参与科技创新，将创新过程中不可避免的容错试错成本分散到广阔的市场中。有学者也通过实证研究证明，资本利得税负与创业投资之间存在着显著的负相关性(薛薇 等，2016)。降低资本利得税负，能够有效缓解投资者对风险的顾虑，激励他们更积极地投身于创业投资领域。完善税收制度供给，通过资本利得轻税激励投资者接纳创新过程中不可避免的风险，是我国个人所得税支持科技创新、全面贯彻新发展理念、以高质量发展推动共同富裕的具体体现。
第四，降低资本利得税负是开放型经济条件下提升税制竞争力的必要选择。经济全球化使得生产要素在不同国家和地区间自由流动。资本具有逐利性和流动性，对税收待遇较为敏感。各国税负水平的差异成为影响资本要素流动的重要因素之一，税收竞争因此成为一种必然存在的客观现象。在一个经济体税收规模既定的情况下，对资本利得和劳动所得课税适用同等税率，可能会增加企业的税负，从而影响企业的投资回报率，进而降低对资本的吸引力，最终导致资本外流。由于资本利得税负无法转嫁给消费者，因此因资本流失而丧失的那部分所得税只好转嫁到低流动性的劳动力上。换句话说，形式上消除劳动所得和资本所得的税负差异，可能会在实践中对劳动所得的税负产生影响。以较低税率对资本利得课税，并承认税收竞争下税负差异的客观性，反而可以通过留住资本来抑制劳动所得税负的上升，从而保障和扩大所得税的整体税收规模。
(二)资本利得轻税的必要限制
应当看到，即便具备制度上的正当性，如果不对资本利得轻税加以限制，也可能导致财富积累失序、贫富差距过大，引发再分配中效率与公平失衡的问题。因此，在承认资本利得轻税制度正当性的同时，也应当在轻税的范围及程度以及防止滥用两个方面设定必要的限制。
1.比例原则约束资本利得轻税的范围及程度。
前文对资本利得轻税制度性原因的论述表明，其正当性在于单独课税相比综合课征能带来更大收益。简言之，利益衡量是资本利得轻税的关键考量。轻税的范围及程度应适中，避免过度损害公平，导致整体利益受损。行政法上的比例原则可作为限制资本利得轻税范围及程度的依据。
具体而言：首先，资本利得轻税须有明确、具体、直接的价值目标;其次，应评估轻税的实际效果，确保其有助于实现目标价值;最后，法益的得失须成比例。为验证轻税与促进目的之间的因果关系，可以借助实证研究方法。为满足狭义比例原则，需要关注资本利得轻税对财政收入、税收公平和市场运行的潜在影响，并加以有效管控。例如，在OECD部分成员国的立法实践中，完全免税仅在极个别情况下适用，多数立法会依据投资资产的持有时间、投资人的身份及投资对象的性质，对资本利得税实施差异化的税收待遇。以股票型资本利得为例，按持有期限和企业类型进行细分：短期持有的公众企业股票利得被纳入综合所得，按超额累进税率征税;长期持有的公众企业股票利得可享受税基减半或免税额等优惠，但仍须缴纳资本利得税;封闭企业股票转让所得，因流动性较差且常与个人劳动紧密相关，税负进一步降低，满足特定条件(如持股超过15年或因退休出售股票)时可免税。这种细分方式使不同程度的税收优惠能够精准匹配不同需求的资本利得，有助于平衡效率与公平。此外，部分国家对资本利得轻税设定上限，或对其适用低于综合所得最高边际税率的税率，旨在防止轻税过度惠及富人，导致利益失衡。
2.实质公平防止资本利得轻税滥用。
资本利得轻税的制度性理由表明，降低资本利得税负并非牺牲公平以促进效率，而是为了更好地体现量能课税原则，达到实质公平。换言之，如果资本利得轻税被纳税人作为避税手段滥用，打破了鼓励投资和规制分配的平衡状态，那么轻税利益应被取消。因此，实质公平是防止纳税人避税和判断是否滥用的标准。
实践中常见的滥用是人为构造资本利得以适用低税待遇。如前所述，资本利得仅指转让投资资产净所得。因此，准确定义投资资产是防止资本利得轻税被滥用的关键。参考美国《国内收入法典》第1221节，投资资产被定义为纳税人以投资为目的持有的资产，不包括商贸交易中的标的物，也不包括可以折旧的经营资产、纳税人自创的无形资产或商贸交易的应收账款。严格定义“投资资产”旨在区分投资行为和经营行为——只有那些不以市场交易为目的、无法反复获得且不能被折旧或摊销的个人投资资产转让，才具备前述资本利得轻税的制度正当性。同时，还要防范纳税人转换所得性质——综合所得和资本利得之间的界限并非不可逾越。如果纳税人将未来获得的工资薪金视作当下一种债权性质的“资产”，并将其出售，显然这种所得不应被认定为转让投资资产所获利益，也不能适用资本利得轻税。美国联邦最高法院在PG Lake案中对此类问题进行了明确界定。在该案中，纳税人Lake公司生产加工石油，并将开采石油的权益及两块地役权中的部分权益支付给债权人抵债。在计算Lake公司的所得税时，纳税人主张该开采石油权益的转移应当适用资本利得待遇。也就是说，纳税人认为石油开采权是投资资产，其用权利抵债的行为是对所得的实现，应当适用较低的资本利得税率。法官拒绝将出售开采权定义为投资资产转让，原因是：“纳税人支付给债权人的，是纳税人在未来将要收到的综合所得的替代物;从纳税人转移到债权人手上的，是在未来取得综合所得的权利，该权利有数额明确且具体的对价，即Lake公司未来综合所得的折现价值，并非产生收入的财产本身的价值增加。”可以看出，要从形式穿透到实质来判断被转让财产的性质，紧紧抓住投资资产的非经营性、非生活性、非生产性特征，从而防止资本利得轻税的滥用，确保在实质公平下鼓励投资与规制财富的平衡。
除了操控交易对象的性质，还有一类常见的“搭便车”行为是利用市场短期波动频繁买进卖出以获得差价利益的投机行为。投资是基于一定的风险和回报预期，通过让渡资产使用权来产生收益的行为。显然，资本利得轻税应排除投机行为，仅适用于投资行为。持有资产的期限可以反映交易频率，进而表征持有目的是投资抑或其他。因此，各国的资本利得轻税通常设定持有时间的要求，以区别于利用市场波动进行短期套利的投机行为。例如：美国税法规定，持有期超过一年的净长期资本利得方可适用低税率;斯洛文尼亚税法规定，转让不动产、股权或其他参与分配的权利所获得的资本利得，随着持有年限的增加而适用税率降低，从持有五年内的27.5%降至持有二十年以上的税率为零。通过设定持有时间要求，能够有效区分投资与投机行为，确保资本利得轻税的精准实施，促进资本市场的稳定与健康发展。
四、我国个人资本利得轻税的规则展开
(一)以净长期资本利得为课税对象、适用累进税率
构建我国资本利得课税制度，可以探索以净长期资本利得为征税对象，并适用累进税率的实体规则。首先，确立以“投资资产转让所得”为核心的资本利得概念。投资资产是以投资为目的而持有，与存货、经营资产和个人生活财产严格区分。以持有时间为标准，超过一年的为长期资本利得，不足一年的为短期资本利得。资本利得轻税的适用对象是净长期资本利得。净短期(长期)资本利得计算方法如下：短期资本利得、长期资本利得内部先进行盈亏互抵，若余额为正，称为“净短期(长期)资本利得”;若余额为负，称为“净短期(长期)资本损失”。净短期资本利得计入综合所得，净长期资本利得适用轻税待遇。若存在净短期资本损失，则优先抵减净长期资本利得。若抵减后仍有净短期资本损失，或存在净长期资本损失，则可在一定数额内抵减综合所得。若超出综合所得允许抵减的上限，则未抵减损失结转到后续年度，并保持长期或短期分类，计算后续年度资本利得时按原类型抵减。
试举一例说明。假设居民纳税人某甲2023年出售A企业股票(持有不满一年)，资本利得2 000元;出售B企业股票(持有不满一年)，资本损失5 000元。净短期资本损失为3 000元。情形一：某甲又出售C企业股票(持有超一年)，资本利得4 000元，则其净短期资本损失先抵减长期资本利得，当年净长期资本利得1 000元，适用低税率。情形二：某甲又出售C企业股票(持有超一年)，资本利得4 000元;出售D企业股票(持有超一年)，资本损失10 000元，净长期资本损失为6 000元。假设允许抵减综合所得的上限为5 000元，则优先抵减净短期资本损失3 000元，剩余上限2 000元抵减净长期资本损失。抵减后净长期资本损失后剩余4 000元结转至2024年，作为长期资本损失抵减长期资本利得。
税率方面，建议对资本利得适用超额累进税率。观察我国现行法律法规，已有对特定财产转让所得适用超额累进税率的实践。在下一步改革中，资本利得轻税原则下，其最高边际税率应低于综合所得(如设定30%)。这样做，一方面，可使资本利得课税规则更加符合量能课税原则;另一方面，也体现了轻税以促进投资的效率追求，有助于鼓励和规制的协同共进。
(二)完善资本利得涉税信息共享机制
个人所得的形式多样、隐蔽性强，建立第三方涉税信息共享制度是提升个人所得税征管效能的关键。在多样性的个人所得之中，无法代扣代缴、需要纳税人自行申报的所得信息不对称、税收不遵从问题尤为严重。我国个人资本利得课税规则的实施，亟需构建以信息共享为核心的征管框架。
2025年3月，国家税务总局发布了《中华人民共和国税收征收管理法(修订征求意见稿)》，其中的一大亮点在于涉税信息的全面共享。本文以股权交易为例，说明资本利得涉税信息共享的具体路径。根据《中华人民共和国证券法》和《证券登记结算管理办法》(中国证券监督管理委员会令第197号)，投资者在证券公司开立账户时须提供有效的身份信息，并进行实名制交易。当前，我国上市公司的股票交易90%以上通过线上交易软件进行，平台掌握自然人投资者购买上市公司股票的成本、持有时间、交易数量、盈亏金额等详细信息，可以同步披露给税务机关，为计算净长期资本利得提供准确数据。对于上市公司给员工的股票期权等股权奖励，财税主管部门已经出台政策，要求“证券监管部门与税务部门建立信息共享机制，按季度向税务部门共享上市公司股权激励的相关信息”。
对于非上市公司的股权交易，可以要求非上市公司及受让人向税务机关披露股权转让的转让人、成本、价格、日期等涉税信息。总之，打通自然人交易不同类型股权涉税信息的获取渠道，可以保障个人资本利得课税规则的有效实施。
(三)优化个人所得税一般反避税规则
资本利得轻税容易引发纳税人将综合所得转化为资本利得的避税行为。滥用资本利得轻税会破坏鼓励投资创富和规制财富积累之间的平衡，也背离资本利得轻税的制度性正当理由，理应受到规制。有学者指出，“禁止权利滥用”是支撑一般反避税体系的核心。相应地，个人所得税一般反避税规则的优化应当将资本利得反避税纳入考量。在客观方面，如果纳税人滥用民商法上的意思自治且欠缺投资资产交易的商业目的，则可推定构成权利滥用。在主观方面，要认定纳税人有通过资本利得轻税来降低纳税义务的避税意图，同时给予纳税人证明其交易安排不以减少、免除或迟延缴纳税款为主要目的的提出反证的权利。
总之，资本利得轻税的制度正当性在于效率和公平的内在统一，轻税以不被滥用为底线。反避税机制是维护鼓励投资和规制财富平衡、优化我国个人资本利得课税制度的重要方面。
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