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关于《国家税务总局湖北省税务局关于发布<湖北省税务行政处罚裁量基准（试行）>的公告》的解读

发文时间：2019-11-20

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来源：国家税务总局

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一、为什么要制定发布《湖北省税务行政处罚裁量基准（试行）》？

　　规范税务行政处罚裁量权行使，是保护纳税人、扣缴义务人及其他行政相对人合法权益的重要举措。为规范我省税务行政处罚裁量权行使，2012年，原湖北省国家税务局、地方税务局联合省人民政府法制办公室发布了《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法（试行）》（湖北省国家税务局公告2012年第23号）；2015年，原湖北省国家税务局、地方税务局联合省人民政府法制办公室，对该实施办法进行了修改，公告发布了《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法》（湖北省国家税务局公告2015年第1号）。2018年，根据机构改革情况，对《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法》中涉及机构名称的内容进行了修改。

　　随着深化“放管服”改革和优化税收营商环境各项举措的深入推进，原来办法已经不完全符合税收实际。为此，国家税务总局湖北省税务局在广泛征求意见建议的基础上，对《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法》进行了修改。此次修改，以作为《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法》附件的《湖北省税务行政处罚裁量基准》为对象，针对《湖北省税务行政处罚裁量基准》中基层税务机关和纳税人反映较为普遍、问题较为突出的相关内容进行了完善。

　　考虑到国家税务总局制定的《税务行政处罚裁量权行使规则》（国家税务总局公告2016年第78号发布），对税务行政处罚裁量权的行使规则作出了具体规定，为确保该规则的有效执行，也为了避免相关内容的重复，此次修改后以公告形式单独发布新的《湖北省税务行政处罚裁量基准（试行）》（以下简称《基准》），不再另行制定规范税务行政处罚裁量权的实施办法。全省各级税务机关在按照《基准》实施税务行政处罚时，应当符合国家税务总局制定的《税务行政处罚裁量权行使规则》的要求。

　　二、《基准》的制定依据有哪些？主要有哪些内容？

　　此次发布的《基准》，是按照《国家税务总局关于发布〈税务行政处罚裁量权行使规则〉的公告》（国家税务总局公告2016年第78号）的有关要求制定的。《基准》对《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》《中华人民共和国发票管理办法》《税务登记管理办法》《非居民承包工程作业和提供劳务税收管理暂行办法》《纳税担保试行办法》等6部法律法规和规章中所确定，并且在税收执法实践中发生频率较高的税收违法行为的行政处罚裁量权进行了细化量化。

　　此次发布的《基准》，涵盖了税务登记、账簿凭证管理、纳税申报、税款征收、税务检查、发票管理和纳税担保等7大类43项具体违法行为。对于每一项具体违法行为，明确了处罚依据、违法情节和违法程度，并根据违法程度，在法律法规所规定的处罚金额幅度内，确定了具体的处罚基准。

　　三、如何理解《基准》中的违法情节和违法程度？

　　违法情节的划分，是衡量违法程度轻重，并确定具体处罚基准的基础。由于违法行为的多样性和复杂性，无法采用统一的标准划分。为此，我们根据违法行为的性质，按照逻辑成立、简便易行、合乎情理、于法有据的原则，综合采用多种标准划分违法情节，力求做到每一大类违法行为的违法情节划分标准相对统一，便于基层执法人员掌握和执行。例如：对于税务登记类和账簿凭证管理类，以纳税人限期改正情况作为主要划分标准；对于税款征收类，以造成不缴或者少缴税款金额作为主要划分标准；对于发票管理类，以发票份数辅以票面金额作为主要划分标准。

　　在违法程度方面，按照违法情节的不同由轻到重划分为五个等级：轻微、一般、较重、严重、特别严重等五级。具体到每一个违法行为，并不都划分为5个等级，而是根据违法行为的性质综合采用。违法程度为“轻微”的，基本都适用首违不罚原则，不给予罚款的行政处罚；违法程度为“一般”的，其处罚上限低于或者等于法定的除情节较重以外的处罚标准；违法程度为“严重”和“特别严重”的，是对上位法中“情节严重”对应处罚幅度的细化，主要针对拒不改正、涉及数额巨大、性质恶劣的违法行为。

　　在根据违法情节划分违法程度的基础上，《基准》确定了每一项违法行为的具体处罚基准。在具体处罚基准的确定上，根据违法行为的性质，综合考虑不同行政相对人的承受能力，确定了相对公平合理的处罚基准。例如：对于绝大部分不涉及税款类的违法行为，区分“单位”和“个体”，对“个体”行政相对人发生的一般性违法行为，给予相对较轻的处罚。

　　四、在执行《基准》中需要注意哪些问题？

　　对于《基准》执行中应当注意的几个问题，公告也进行了明确，主要有以下几点：

　　一是要严格遵守处罚裁量权行使规则。《基准》是对税务行政处罚裁量权的细化和量化。执行处罚裁量基准，是行使处罚裁量权的具体方式，除了应当按照处罚基准执行以外，还应当符合处罚裁量权的行使规则。国家税务总局制定的《税务行政处罚裁量权行使规则》，明确了合法原则、合理原则、公平公正原则、公开原则、程序正当原则、信赖保护原则和处罚与教育相结合原则，在具体执行过程中必须予以遵守。

　　二是要准确把握首违不罚适用原则。税务总局印发的《税务行政处罚裁量权行使规则》明确了首违不罚原则，此次《基准》也贯彻了这一原则。但需要注意的是，关于首违不罚原则中“首次”的界定，除《基准》第10、11项特别明确为“一个自然年度”外，其他违法行为的首违不罚计算期间为行政相对人存续期间，即：除《基准》第10、11项以外的其他违法行为，行政相对人从设立登记到注销期间，只能适用一次首违不罚。

　　三是要准确援引适用上位法依据。《基准》是在上位法确定的处罚幅度内，对行政处罚裁量权的细化和量化，不是进行行政处罚的直接依据。为此，在进行税务行政处罚时，应当援引适用上位法规范对违法行为予以定性处罚，其处罚决定中的具体处罚金额应当符合《基准》所确定的处罚基准。《基准》在执法文书中可以作为说理执法的一部分，配合上位法使用，但不能单独援引《基准》作为执法依据。

　　四是特殊情形下不适用《基准》的处理。税收执法实践具有复杂性和多变性，而《基准》则相对固定。在特殊情形下，完全按照《基准》执行可能会导致执法不公平不合理等问题。对此，如果确有正当合理理由的，可以不适用《基准》，但必须经过集体审议决定。集体审议的形式，由各级税务机关自行确定。

　　五、公告从什么时候开始实施？

　　为使广大纳税人和税收执法人员全面了解、准确适用《基准》，并按照税收规范性文件制定管理的有关要求，本公告自2020年1月1日起施行。从公告施行之日起，《省国家税务局、省地方税务局省人民政府法制办公室关于发布<湖北省税务行政处罚裁量权实施办法>的公告》（湖北省国家税务局公告2015年第1号发布，国家税务总局湖北省税务局公告2018年第4号修改）同时废止。

　　为做好新旧制度的衔接工作，本公告生效前尚未处理完的税收违法行为，按照《省国家税务局、省地方税务局、省人民政府法制办公室关于发布<湖北省税务行政处罚裁量权实施办法>的公告》（湖北省国家税务局公告2015年第1号发布，国家税务总局湖北省税务局公告2018年第4号修改）处理，但按照本公告处理有利于税务行政相对人的，可以按照本公告处理。

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