初探《行政复议法实施条例》修订对税务行政复议的投映
发文时间:2026-5-10
作者:董刚 余悦 刘响 张丹
来源:金杜律师事务所
收藏
255

  《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称“《实施条例》”,本文未注明修订前的均指修订后的《实施条例》)新近修订,在5月8日正式发布,将于2026年7月1日施行。修订后的《实施条例》亮点颇多,诸多规定根据实践情况进行了细化,相信本次修订能够在很大程度上促进行政争议的实质化解,更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益,进一步发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。

  作为代理过较多税务行政复议案件的税务律师,我们在初读《实施条例》具体条文之时,会自然地联想到税务行政复议实务的个中况味,或新规对税务行政复议的潜在影响。在此,我们索性边初读边记录,对相关变化及影响做非常初步的梳理和简析。

  一、 对行政行为适当性进行全面审查

  对行政行为合法性、适当性进行审查,是行政复议程序与行政诉讼程序的一个区别点。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称“《行政复议法》”)及修订前的《实施条例》并未以单独条文直接规定对适当性进行审查,而是在审查内容、举证责任等规定中体现。《实施条例》在第二条直接明确“行政复议机关应当对行政行为的合法性、适当性进行全面审查”,强化了对行政行为适当性进行审查的要求。

  具体到税务行政争议,由于税法的制定、更新往往存在一定的滞后性,无法全面、准确地规范复杂商业活动中的各类事项,或无法实时跟进商业行为的快速变化,叠加税务机关在行政执法方面的自由裁量权,使得税务行政争议中存在较多适当性问题。《实施条例》强化适当性审查的相关要求,有望在一定程度上促使税务行政行为适当性的提升。

  不止停留在原则层面,《实施条例》第四十一条进一步提出具体要求,“被申请人提交书面答复时,应当就行政行为合法性、适当性和申请人的行政复议请求说明相关事实和理由”。也就是说,被申请人原则上在答复书中应对适当性有所说明,而不能简单地强调行政行为合理、合法,含糊带过。

  二、 进一步强化税务行政复议调解

  如果我们回顾的时间足够长,会清楚看到行政复议经历了由不适用调解到逐渐放开调解,再到鼓励调解的发展过程。1991年开始施行的《行政复议条例》曾明确规定“复议机关审理复议案件,不适用调解”;后续出台的《行政复议法》虽未明确禁止适用调解,但也未通过法律条文明确适用情形;2007年公布的《实施条例》开始明确规定部分情形可以适用调解;直至2023年《行政复议法》的修订,将“行政复议机关办理行政复议案件,可以进行调解”作为一项原则固定下来;而本次修订《实施条例》则明确体现出鼓励的政策导向。

  《实施条例》在第四条明确“组织开展行政复议调解”是行政复议机构法定职责之一,通过第六条进一步强调“行政复议机关应当加强行政复议调解工作,支持和保障行政复议机构依法开展调解工作,有关行政机关应当予以配合”,同时在第四十八条通过“当事人在调解过程中对协商条件、方案等所作的认可,不得在其后行政复议案件审理过程中作为对其不利的证据”的规定,打消当事人的相关顾虑。

  可以预见,后续将有越来越多的税务行政复议案件有可能通过调解方式结案,这对于税务行政争议的彻底解决、维护良好征纳关系,均有重要意义。税务行政复议实际案件中,各参与方也可以主动探寻通过调解结案的可能性。

  三、 提升行政复议开展的便利性

  此前,行政复议相关规定通过明确邮寄递交申请、互联网来往资料等方式,已经为行政复议的开展提供了一定的便利性,《实施条例》进一步要求“国务院行政复议机构通过统一的行政复议信息化平台,为公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议提供便利,提高行政复议工作质效”,并明确“行政复议活动通过信息网络平台在线进行的,与线下行政复议活动具有同等法律效力”。后续不排除行政复议可以实现类似于诉讼程序的信息平台的功能及使用便利程度。

  四、 被申请人委托律师参与行政复议

  《行政复议法》第十七条第一款规定:“申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议”。由于未明确被申请人可否委托律师参与行政复议程序,实践中不乏被申请人不能委托律师参与行政复议程序的观点与口径。这种情况下,就会造成申请人委托的律师只能直接与行政执法人员沟通的局面,就税务行政复议案件而言,如果需要通过民事法律关系、法律行为的分析作为解决税务争议的基础,不排除行政执法人员对于民事法律规定的理解与律师存在一定差异的可能,造成沟通效果不佳。

  《实施条例》规定“被申请人应当指定1至2名工作人员作为代理人参加行政复议,不得仅委托律师担任代理人”。一个“仅”字的巧妙连接,既明确了被申请人可以委托律师担任代理人,又强调了必须有行政机关工作人员参与,如此组合能够促进各方充分沟通,很大程度上保障行政争议得到有效化解。

  五、 列举式规定明确复议申请期限

  《实施条例》第二十三条以列举式规定明确了各种情形下行政复议申请期限的计算口径,其中包括直接送达、邮寄送达、电子送达、公告送达等方式,这与《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第八章税务文书送达的规定,形成了较为理想的匹配关系,从而会在一定程度上减少因复议申请期限不明确而产生新的征纳矛盾。

  六、 附带审查规定的更新及完善

  实践中,税务规范性文件众多的特点,叠加税企征纳双方对部分规范性文件在理解上存在较大分歧,使得在部分税务行政复议案件中,申请人会提出附带审查的申请。但实际操作中会遇到一个难解之题,《行政复议法》要求在申请行政复议时,就要一并向行政复议机关提出对规范性文件的附带审查申请,而一旦行政机关在执法文书中只引用了上位规定而未直接引用该规范性文件,而是在进入复议程序后的答复书中或相关程序中才提及规范性文件的适用,申请人将错过提起附带审查申请的时间窗口。

  《实施条例》第五十三条第一款明确:“申请人在对行政行为提出行政复议申请时尚不知道该行政行为所依据的规范性文件的,可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请”,从而给附带审查相关规定打了一个比较完美的“补丁”,更为周全地保护申请人的合法救济权利。

  七、 行政复议决定种类实现清晰对应

  《实施条例》进一步完善行政复议决定制度,充分细化了变更、撤销、确认违法、确认无效、驳回行政复议请求等决定适用情形,此种优化使得复议机关在作出复议决定时、申请人在明确复议请求时、甚至是被申请人在审视自身行政行为时,均可做到清晰对应,严格匹配。

  结语

  “法者,治之端也”。修订后的《实施条例》以便民为初心、以纠错为核心、以监督为抓手、以化解为目标,既是行政复议制度的自我革新,更是加强法治政府建设,提升营商环境的大国担当。在税务行政复议案件数量不断创下新高[1],税企双方对通过行政复议手段解决涉税争议更为接受的新形势下,此次《实施条例》及其他不断完善的税收法制建设将会发挥更为积极的作用,促进“税收法定”、“依法治税”的真正践行。

  注:

  [1] 根据国家税务总局公布的数据,近些年全国税务系统办理(或受理)行政复议案件分别为:2021年2445件,2022年2088件,2023年3131件,2024年5243件,2025年暂未公布相关数据。


  本文作者

  董刚  合伙人

  合规业务部

  tony.dong@cn.kingandwood.com

  业务领域:中国税务及商业咨询

  余悦  合伙人

  合规业务部

  jessie.yu@cn.kingandwood.com

  业务领域:税务咨询、税务争议解决、转让定价及私人财富管理

  刘响  顾问

  合规业务部

  张丹  资深律师

  合规业务部

我要补充
0

推荐阅读

取得境外所得怎么计税?个税要点一次说清

  个税年度汇算6月30日即将截止~有网友咨询关于境外工资、境外股息、境外炒股收益等收入怎么申报、怎么算税等问题,今天,我们就来讲清楚境外所得的计税规则,帮你避开“错报漏报”的坑。

  一、 先判断:你的收入算“境外所得”吗?

  根据《财政部 税务总局关于境外所得有关个人所得税政策的公告》(2020年第3号),中国居民个人(通常指在中国境内有住所,或无住所但在一个纳税年度内居住满183天),以下9类收入通常被认定为境外所得,需要申报:

  1、境外劳务所得:因任职、受雇、履约等在境外提供劳务取得的所得。

  2、境外稿酬:由境外企业或组织支付并负担的稿酬。

  3、特许权使用费:许可特许权在境外使用取得的所得。

  4、境外经营所得:在境外从事生产、经营活动取得的所得。

  5、境外利息、股息、红利:从境外企业、组织或个人处取得。

  6、境外财产租赁:将财产出租给承租人在境外使用。

  7、境外财产转让:转让境外不动产、股权或其他财产(注:转让境外股权时,若该股权价值50%以上直接或间接来自中国境内不动产,则视为境内所得)。

  8、境外偶然所得:由境外支付并负担的偶然所得。

  9、其他另有规定的所得。

  Tips:

  即使你已取得其他国家/地区的永久居民身份,只要仍符合中国税法规定的“居民个人”条件,仍需就全球所得在中国申报。

  二、申报时间 + 地点:一次记牢不逾期

  01 申报期限

  取得境外所得的次年 3 月 1 日— 6 月 30日

  例:2025 年取得境外所得 → 应在2026 年 6 月 30 日前完成申报。

  02 向哪里申报

  有境内任职受雇单位:任职、受雇单位所在地主管税务机关;有两处及以上任职、受雇单位的,可自主选择向其中一处主管税务机关申报。

  无任职受雇单位:境内主要收入来源地、户籍所在地或者经常居住地主管税务机关。

  Tips:

  主要收入来源地:是指纳税年度向纳税人累计发放劳务报酬、稿酬及特许权使用费金额最大的扣缴义务人所在地。

  03 境外纳税年度和国内不一样怎么办?

  以境外纳税年度最后一日所在公历年度为准。

  例:香港纳税年度为 4 月 1 日 —次年 3 月 31 日,若2024 年 7—12 月在港取得收入 → 所属纳税年度为2025年度。

  三、核心步骤:境外所得怎么算税?

  四步看懂,避免重复计税

  1. 应纳税额计算(分项目合并)

728da687171b31d9c16aef0e68a81deb_584d15ce97a97649b4271eb4610e5fdb.jpeg

  2. 计算境外所得抵免限额(分国不分项)

  (1)综合所得抵免限额=中国境内和境外综合所得按规定计算的综合所得应纳税额×来源于该国(地区)的综合所得收入额/中国境内和境外综合所得收入额合计

  (2)经营所得抵免限额=中国境内和境外经营所得按规定计算的经营所得应纳税额×来源于该国(地区)的经营所得应纳税所得额/中国境内和境外经营所得应纳税所得额合计

  (3)其他分类所得的抵免限额=该国(地区)的其他分类所得依照个人所得税法相关规定分别单独计算的应纳税额

  抵免限额 = 该国综合所得抵免限额 + 经营所得抵免限额 + 其他分类所得抵免限额

  3.确定可抵免税额(孰低原则)

  境外已缴税额 ≤ 抵免限额 → 按实际已缴额全额抵免

  境外已缴税额 > 抵免限额 → 按限额抵免,超过部分可结转以后 5 个年度抵免

  4.算出应补 / 应退税额

  应补(退)税额 = 境内外总应纳税额 − 境内已缴税额 − 境外可抵免税额

  四、材料清单有哪些?这些情况也能办!

  居民个人申报境外所得税收抵免时,除另有规定外,应当提供:

  1. 境外征税主体出具的税款所属年度的完税证明;

  2. 税收缴款书或者纳税记录等纳税凭证。

  未提供符合要求的纳税凭证,不予抵免。

  Q: 我无法在6月30日前取得境外纳税凭证,怎么办?

  A: 纳税人确实无法在6月30日前提供纳税凭证的,可同时凭境外所得纳税申报表(或者境外征税主体确认的缴税通知书)以及对应的银行缴款凭证办理境外所得抵免事宜。

  五、热点问题

  Q1:如果取得的境外所得是外币,要怎么折算成人民币呢?

  所得为人民币以外货币的,按照办理纳税申报或者扣缴申报的上一月最后一日人民币汇率中间价,折合成人民币计算应纳税所得额。年度终了后办理汇算清缴的,对已经按月、按季或者按次预缴税款的人民币以外货币所得,不再重新折算;对应当补缴税款的所得部分,按照上一纳税年度最后一日人民币汇率中间价,折合成人民币计算应纳税所得额。

  Q2:取得境外所得,可以在网上办理申报吗?

  纳税人可以通过自然人电子税务局WEB端(etax.chinatax.gov.cn)或者个人所得税App办理境外所得申报。

  Q3:若已办理年度综合所得汇算清缴申报,但未填写境外所得,应该如何处理?

  登录自然人电子税务局WEB端或者个人所得税App后,选择更正所属年度综合所得汇算清缴申报,点击“切换申报类型”。可以进入“年度汇算(取得境外所得适用)”功能进行更正填报。

  政策依据

  《中华人民共和国个人所得税法》

  《财政部 税务总局关于境外所得有关个人所得税政策的公告》(财政部 税务总局公告2020年第3号)

从某上市公司问询案看私募基金LP“风险与收益不对等”争议

  有限合伙人(LP)出资绝对多数,却完全放弃投资决策权,这样的架构是否合规?2026年,某上市公司一笔1.9亿元的投资,正因这一“风险与决策权高度分离”的设计,引来了上海证券交易所(上交所)的问询。

  事件概要

  某上市公司(以下简称公司)以自有资金认缴1.9亿元,参与投资设立某股权投资合伙企业(有限合伙)(以下简称基金),占合伙企业总出资额的95%。该基金的普通合伙人及基金管理人为中×投资,投资决策委员会由基金管理人委派的3名成员组成,公司作为单一最大的有限合伙人未派驻任何代表,完全放弃了对具体投资项目的决策权。

  监管问询焦点

  上交所就此事项向公司下发问询函,要求公司对以下三个核心问题作出说明:

  第一,投资架构的合规性与商业逻辑。

  上交所在问询函中质疑,公司在承担95%的绝对多数出资义务及主要风险敞口的前提下,为何未获得投资决策委员会席位,是否违反“风险与收益对等原则”;作为单一有限合伙人出资占比高达95%是否合理,是否存在与控股股东、实际控制人的潜在利益安排;在完全放弃决策权的情况下,公司如何有效约束基金管理人的投资行为,发生利益冲突或投资偏离时可采取的保护措施及救济路径是否充分。

  第二,管理费安排的合理性。

  公司作为有限合伙人适用的管理费率为1%/年,且需一次性预付3年费用。上交所在问询函中要求公司说明,在有限合伙人未享有任何投资决策权且需承担主要风险的情况下,一次性预付3年管理费的原因及合理性;当管理人未能勤勉尽责导致投资损失时,公司是否有权要求追回已支付的管理费。

  第三,基金投向的合规性与管理人的专业能力。

  中×投资主要投资于“先进制造等国家战略新兴产业领域”。上交所要求公司补充披露中保投资的股权结构及主要财务数据,明确“先进制造等国家战略新兴产业”的具体投向范围,并结合中保投资的历史投资案例、核心团队背景及资源,论证其是否具备相关领域的专业投资能力及项目储备。

  公司回复要点

  公司在回复中逐一进行了说明:

  第一个问题。公司主张不派驻投决会委员是基于《合伙企业法》及私募基金监管要求的合规安排,若有限合伙人实际参与投资决策,可能被认定为“执行合伙事务”,面临承担无限责任或违反监管规定的风险,符合行业惯例。

  第二个问题。公司解释1%/年的管理费显著低于市场2%/年的平均水平,预付3年费用是双方商业谈判达成的平衡结果,且监管规则禁止设置管理费返还条款以防止变相保本保收益,因此协议不设返还条款。

  第三个问题。公司披露了中×投资的详细股权结构(46家股东,单一股东持股均不超过4%)、近两年财务数据及历史投资案例(涵盖天数智芯、壁仞科技、中芯国际、华虹半导体等硬科技项目),并说明投向与公司控股股东、实际控制人不存在潜在利益安排。

  笔者按

  该案件反映了有限合伙人LP在私募基金中出资占比极高但放弃投资决策权的典型合规争议,涉及专业基金管理人的资质评估、有限合伙人事务执行边界、管理费预付合理性问题,也涉及关联交易防范及投资者保护机制等核心问题。其处理方式为同类架构提供了重要的参考样本。