当前，依托互联网的灵活用工平台已经深刻重构了自然人提供劳务、开展经营活动并取得收入的方式，零工经济这一以平台为枢纽、个人提供劳务或开展业务为核心的新型就业形态迅速发展，已成为吸纳就业、保障民生、激发市场活力的关键力量。这其中既有互联网切实提高供需对接效率的原因，也有新一代“打工人”渴望灵活就业和用工单位希望降低用工管理成本的“双向奔赴”。

　　在社会政策和司法层面，国务院及各级政府支持和鼓励多渠道灵活就业的意见、政策已屡见不鲜，最高人民法院也已在大量实践基础上总结出了“不完全符合确立劳动关系情形”的新用工形态概念及相应的权利义务平衡模式。

　　与此对应的税收征管领域，则仍然存在大量的问题有待解决和应对，零工经济模式下相关的增值税处理和发票开具、用工单位或平台的企业所得税处理、零工个人的个税处理方式及扣缴义务、社保公积金缴纳等一系列问题，常常引发征管争议，这一领域作为虚开重大税收违法犯罪案件的重灾区，还总被认为与“开票经济”难以界分，因而也被纳入了本次打击“开票经济”的税收行动中。

　　毋庸置疑，新就业形态的健康有序发展离不开清晰、合理且可持续的税收政策，这无疑是支撑零工经济规范健康发展的制度基石。为此，《国家税务总局关于互联网平台企业为平台内从业人员办理扣缴申报、代办申报若干事项的公告》(国家税务总局公告2025年第16号，“16号公告”)旨在从税收征管层面，对依托互联网平台取得收入的自然人提供更为规范、可持续的纳税服务与管理指引，明确平台在特定情形下的扣缴申报与代办申报义务，推动税收治理更好地适应新经济形态的发展需求。

　　需要说明的是，平台业务模式本身具有多元性，不同平台在交易结构、法律关系和资金流转路径上存在显著差异，在现行税法基本制度框架下，我们不认为所有“灵活用工平台”都当然、统一地承担法定的扣缴义务，对此，本文不作深入展开。本文仅在加强自然人税源管理的宏观发展方向下，从互联网平台企业参与税收协同治理的角度，将讨论范围限定为：在“资金经平台支付、交易依托平台、收入信息可由平台集中掌握”业务模式场景下，如何合理界定并落实平台的涉税协力义务，以应对征管困境，并通过规范扣缴安排实现税收共治的效率与公平。

　　一、累计预扣法的适用是历史必然

　　16号公告第一条明确，从业人员自互联网平台企业取得劳务报酬所得，由互联网平台企业按照《个人所得税扣缴申报管理办法(试行)》规定的累计预扣法计算并预扣预缴税款。这一安排不仅是对个人所得税法实施的合理延伸，为灵活用工提供了一种技术性的个税预扣方法，更在于它有助于在零工经济领域建立更可持续的税收征纳秩序。

　　16号公告在互联网平台报送平台上从业人员涉税信息的同时明确累计预扣法后，既利用数据实现灵活用工领域税收监管透明化，同时又避免了中低收入零工个人在预扣预缴环节的体感税负过重，从而为其接受依法纳税、按规则申报、年终汇算的制度安排提供了制度基础。这既契合税务机关借助平台数据和交易集中优势，快速归集自然人税源、提升征管效率的目的，也与国家鼓励和保障灵活就业、降低不必要资金占用、避免抬高就业成本的政策导向相协调。

　　需要特别指出的是，16号公告的累计预扣法并不是一项额外创设的优惠性措施，更不应被理解为一项需要经税务机关审批授予的特殊待遇。2019年《个人所得税法》修订实施后，对于综合所得，已经允许纳税人采用年度内逐笔累积适用税率的方式完税，以实现在年度内初期收入累积较少时少交税或不纳税、后期收入累积较多时适用更高税率多缴税款的效果。其立法精神正是一方面降低税款对纳税人的资金占用，另一方面减少不必要的退税，提高个税征纳效率，保障中低收入群体的收入可支配水平。而从税法的对应性角度，如果纳税本身可以采用累计预缴的方式，那么显然扣缴义务人也应当可以累计预扣。事实上，在工资薪金领域，这一政策就是如此实施的，即扣缴义务人采用累计预扣的方式对工薪所得进行扣缴。因此，就制度层级而言，16号公告更应被理解为对新个税法既有逻辑在平台从业人员场景中的衔接和释明，是对规则适用的回归，而不是另行创设一项超出上位法结构的税收优惠。

　　二、“管理之虑”与“发展之需”的困境

　　然而，在政策落地执行过程中，考虑到种种因素，在部分地区的征管实践中，本应普遍适用的累计预扣法被异化为一项“需经税务机关审核同意”的例外性管理措施，门槛被大幅提高。另一方面，部分基层税务机关还可能通过不合理地极大降低发票额度的方式，实质限制平台企业正常经营，要求平台按照20%税率(针对劳务报酬所得)预扣预缴个人所得税。更有甚者直接对平台“敬而远之”。

　　当然，实践中的顾虑并非不能理解：

　　一是业务真实性问题。历史上，行业内确曾存在诸多借“灵活用工”“共享经济”“众包结算”等形式包装不真实业务的情形，并衍生出一系列虚开、非法买卖发票案件。在这一背景下，累计预扣法如果被简单适用，确有可能在某些场景下客观降低无真实用工场景的平台继续不合规经营的成本。

　　二是税源跨区域不当集中问题。平台的注册地、结算地、经营地与实际劳务发生地并不一致，容易形成税源和票源在平台注册地集中，进而产生“开票经济”带来的不平衡问题。

　　三是汇算清缴管理和投诉压力问题。平台对零工个人的控制力毕竟不同于传统用人单位，劳动者与传统用人单位之间的劳动关系通常具有唯一性，通过用人单位对个人汇算清缴的督促路径比较简单直接有效，而零工个人可能同时从多个单位取得所得，支付单位对年终汇算清缴的督促能力有限，若累计扣缴全面开展而汇算清缴却未能有效落实，部分基层税务机关将面临极大的内部监管压力，在平台和用工单位对同一零工个人重复扣缴或沟通不足时，还可能面临大量个人纳税人投诉。

　　四是社保合规问题。平台化、灵活化的业务模式和税务处理方式，可能被部分主体利用为规避传统用工下社会保险责任或不当异地缴纳社保的空间。　　不可否认，这些担忧都有其现实基础。但与此同时，我们也必须看到，上述的困难本质上都可以通过加强对自然人身份信息的电子化管理、税收信用连接(例如汇算清缴连接个人信用)、加强发票管理的事后交易核验等措施来逐步完善。毕竟税收征管不能把对平台的依赖当作最后手段，如果因此对平台适用累计预扣法作过度限制，所造成的影响可能也并非经济发展所愿意看到的：

　　第一，过严限制会直接伤害税收秩序本身。最典型的问题是平台按一般劳务报酬履行扣缴义务，或平台与实际用工单位重复扣缴，导致零工个人在预扣预缴阶段承担明显偏重的税负，真实存在的平台化用工需求会被迫重新回到分散而隐蔽的线下交易方式。届时，原本可以借助平台集中掌握的身份、收入和支付信息重新散失，税源监管难度不降反升，虚开和非法买卖发票反而更容易在更不透明的环境下滋生。

　　第二，其负面影响也会超出税收秩序本身。一方面，如果仍然沿用传统预扣预缴方式处理这类劳务报酬，会明显加大中低收入个人的现金流压力，占用其有限的流动性，实质上提高其就业成本；另一方面，税务机关通过发票降额的方式对平台进行管控，将明显影响平台的结算能力，这往往意味着平台大量业务被迫停滞，进而影响大批中低收入零工个人的创收机会，最终使税收治理与稳就业、促消费、保民生的政策目标相互掣肘，而非相互成就。

　　前述利弊分析的权衡不难看出，在推动平台经济规范健康持续发展的政策方针下，问题的关键并不在于“放开”还是“收紧”的二元选择，而在于能否通过更精细的监管和更完整的配套安排，实现税收管理秩序与社会经济效益之间的平衡。

　　三、平台协力义务的平衡与精细化治理

　　在本文写作的过程中，相关消息表明电子税务局系统中的相关扣缴申报端口已经从原来需经审批后开放改变为默认开放的状态，下一步，基层税务机关的应对与执行方式尚待观察。我们认为，尽快推广落实16号公告的累计预扣法应是大势所趋，而如何通过制度完善来进一步降低或消除隐患，缓解监管压力，未来至少可以考虑从以下几个方面推进：

　　(一) 业务真实性审查：精细化监管，建立更完善的前中后端控制体系

　　人社、税务等有关部门可以要求平台在展业前说明其真实用工场景、业务模式、结算路径以及风险控制方案，并提交相应的真实性合规控制机制。进入经营阶段后，则应要求平台持续加强零工个人身份核验、与用工单位关联关系审查、异常交易识别以及订单流、资金流、结算流的留痕管理，同时对相关交易进行多层次的穿透核查。也即，监管审查的重心应回归到区分不同的业务模式和开票方式，相应审查例如挂单开票流程，对用工过程进行必要监督跟踪，对工作成果核实验收，以及服务费用的定价等与交易真实性确认相关的要素。避免一刀切的精细化管理应当是税收征管法治化、现代化的必然要求，这一点，国家税务总局也已经提出了明确的要求。打击“开票经济”误伤正常大宗商品交易?税务总局纠偏

　　(二) 优化治理思路，分离管理要求

　　当前围绕汇算清缴完成率、零工纳税人投诉数量等指标形成的基层管理压力，某种程度上是自然人征管从长期相对宽松状态转向依法依规治理过程中的必然现象。互联网平台涉税信息报送制度已经为平台掌握和报送从业人员身份信息、收入信息建立了统一框架，那么在规则设计上，完全可以进一步明确：对于资金经平台结算、收入由平台归集的用工场景，原则上应由平台完成相关扣缴或协力申报事项。另一方面，则将汇算清缴完成和零活用工本人的其他社会信用相绑定，从支付等各个渠道促使其完成相应的汇缴申报义务，并且以个人身份的真实税收管理为基础区分因能力不足的清缴未完成和恶意规避汇缴义务的个人。

　　(三)避免税源不当集中：探索税收与税源一致性机制

　　可以逐步探索建立平台数据根据平台记录的劳动发生地自动化分拆报送、税款和社保在实际劳务发生地入库的制度安排，使数据集中与税源归属之间形成更合理的衔接。这既有利于从机制上杜绝不合理的社保异地缴费问题，抑制平台所在地政府盲目扩大平台业务规模，缓解“开票经济”问题，也有助于纾解平台所在地主管税务机关过度集中的管理压力。

　　(四)社保合规：社保责任与税收系统治理

　　当前关于新就业形态劳动者权益的司法保障已经呈现出较为清晰的思路，即应在分类认定基础上建立更符合新业态特点的责任配置。最高人民法院在相关意见中明确提出要引导和支持不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者，根据自身情况参加社会保险，以各种方式提升保障水平。

　　据此，在灵活用工平台场景下，现阶段更可行的方向应当是：平台按照现有试点政策为零工个人缴纳职业伤害保障费，并积极引导零工个人自行缴纳费用参保职工/城乡居民基本养老、医疗保险。未来，在社保缴费与平台数据对接技术成熟可行的情况下，可以探索由平台在扣缴个税的同时，按照较低比例代缴社保，保费由零工个人承担的方式。这样既回应了灵活就业的客观现实，也避免将社保问题简单转化为对税收协力机制的否定。

　　站在零工经济发展的十字路口，对这一制度的理解和执行，不宜停留在“是否会增加局部管理风险”的层面，因噎废食地压缩适用空间，更应看到其综合价值，通过精细化治理，让累计预扣法既能“管得住”又能“放得活”。

　　作者简介

　　叶永青  合伙人

　　北京安理(上海)律师事务所

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　　王一骁  合伙人

　　北京安理(上海)律师事务所

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