财金[2025]11号 财政部等六部门关于印发《政府性融资担保发展管理办法》的通知
发文时间:2025-02-19
文号:财金[2025]11号
时效性:全文有效
收藏
1650

财政部等六部门关于印发《政府性融资担保发展管理办法》的通知

财金[2025]11号     2025-02-19

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、发展改革委、工业和信息化主管部门、农业农村(农牧)厅(局、委),新疆生产建设兵团财政局、发展改革委、工业和信息化局、农业农村局,中国人民银行上海总部,各省、自治区、直辖市及计划单列市分行,各金融监管局,地方金融管理机构,相关银行,各政府性融资担保、再担保机构:

  为推动政府性融资担保体系高质量发展,规范政府性融资担保机构行为,更好服务小微企业、“三农”等经营主体,结合近年来政府性融资担保发展实践和新形势新要求,我们制定了《政府性融资担保发展管理办法》,现印发给你们,请遵照执行。

  附件:政府性融资担保发展管理办法(见下方)

财政部

国家发展改革委

工业和信息化部

农业农村部

中国人民银行

金融监管总局

2025年2月19日


  附件

政府性融资担保发展管理办法

  第一章 总则

  第一条 为推动政府性融资担保体系高质量发展,规范政府性融资担保机构行为,更好服务小微企业、“三农”等经营主体,根据《融资担保公司监督管理条例》、《国务院办公厅关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》(国办发[2019]6号)等有关法规及政策规定,制定本办法。

  第二条 本办法所称政府性融资担保机构,是指依法设立,由政府及其授权机构、国有企业出资并实际控制,以政策性融资担保业务为主业的融资担保、再担保机构。

  本办法所称政策性融资担保业务,是指以小微企业、“三农”等普惠领域经营主体为服务对象,且收费标准符合国家政策要求的融资担保、再担保业务。

  本办法所称小微企业,包括符合中小企业划型标准规定的小型、微型企业以及个体工商户、小微企业主;“三农”主体是指符合涉农贷款专项统计制度规定的经营主体。

  第三条 政府性融资担保机构应当坚持准公共定位,弥补市场失灵,在可持续经营前提下保本微利运行,不以营利为目的,积极发挥为小微企业、“三农”等普惠领域经营主体融资增信的政策功能作用。

  第四条 财政部负责推动深化全国政府性融资担保体系建设,建立健全财政支持政策体系,指导国家融资担保基金工作,引导带动地方各级政府性融资担保机构高质量发展。

  金融监管总局负责制定政府性融资担保监管政策,指导地方金融管理机构贯彻落实。

  国家发展改革委、工业和信息化部、农业农村部、中国人民银行等相关部门协同配合,按职责分工共同做好政府性融资担保相关政策指导、信息共享等工作。

  第五条 地方各级财政部门会同发展改革、中小企业主管、农业农村、地方金融管理等部门及中国人民银行分支机构、金融监管总局派出机构,落实财税、金融、产业等政策,协同推动本地区政府性融资担保高质量发展。

  地方金融管理机构负责本地区政府性融资担保机构监督管理工作。

  地方各级财政部门对政府性融资担保机构依法依规承担国有金融资本出资人职责,并在出资范围内按照公司治理程序履行股东权责。

  第二章 经营要求

  第六条 政府性融资担保机构应当坚持以政策性融资担保业务为主业,聚焦重点对象和薄弱领域,重点为单户担保金额1000万元及以下的小微企业和“三农”主体等提供融资担保服务。支小支农担保金额占全部担保金额的比例原则上不得低于80%,其中单户担保金额500万元及以下的占比原则上不得低于50%。

  第七条 政府性融资担保机构应当积极支持吸纳就业能力强、劳动密集型的小微企业和“三农”等经营主体,促进稳岗扩岗,积极服务县域特色产业,实现服务实体经济发展和支持就业创业协同联动。

  第八条 政府性融资担保机构不得偏离主业盲目扩大业务范围,不得为政府债券发行提供担保,不得为地方政府融资平台融资提供增信,不得向非融资担保机构进行股权投资,国家政策鼓励开展的科技创新担保与股权投资机构联动模式除外。

  第九条 政府性融资担保机构应当严格落实国家政策要求,在可持续经营的前提下,合理收取担保费、再担保费,积极向经营主体让利。

  第十条 政府性融资担保机构应当加强组织和人才建设,建立健全公司治理结构,完善议事规则、决策程序、风险管理及内控制度,不断增强公司治理的规范性和有效性。

  政府性融资担保机构自主经营、独立决策、自担风险,地方各级政府及有关部门不得干预其日常经营活动。

  第十一条 政府性融资担保机构应当切实承担风险防控主体责任,严格控制担保代偿风险,坚持审慎经营原则,强化自我约束,构建全面风险管理体系,加强业务管理信息系统建设和应用,规范保前评估、保后管理、代偿追偿和风险处置等业务开展流程,建立健全风险监测、预警、应急处置等风险管控机制,确保风险事件早识别、早发现、早处置。

  第十二条 政府性融资担保机构应当逐步减少、取消对小微企业、“三农”等经营主体资产抵(质)押等反担保要求,在风险可控的前提下积极开展信用担保业务。

  第三章 政策支持

  第十三条 在防止新增隐性债务前提下,地方各级财政部门可通过资本金补充、风险补偿、担保费补贴、业务奖补等方式对政府性融资担保机构给予支持,提升地方政府性融资担保机构的担保实力和资本规模,推动地方政府性融资担保机构在可持续经营的前提下,稳步扩大业务规模,更好助企纾困、稳岗扩岗、服务实体经济。

  地方各级财政部门应当统筹宏观经济形势、经营主体融资需求、财政承受能力、政府性融资担保机构可持续经营能力等因素,合理研究确定对政府性融资担保机构的支持规模,以及政府性融资担保机构政策性融资担保业务规模、担保费率、代偿率、风险管控情况等绩效考核目标,更好发挥逆周期、跨周期调节作用。

  第十四条 财政部依托国家融资担保基金搭建全国政府性融资担保业务管理服务平台,加强与相关政府部门信息共享,为地方各级政府性融资担保机构业务管理、风险监测、绩效评价等提供支撑。

  中国人民银行、国家发展改革委等部门支持政府性融资担保机构按规定接入金融信用信息基础数据库、全国信用信息共享平台,为政府性融资担保机构提供相关信息服务。

  地方各级政府有关部门应当依托全国一体化融资信用服务平台网络,建立政府、银行、政府性融资担保机构等多方合作机制,向政府性融资担保机构开放共享涉企、涉农信用信息,支持政府性融资担保机构业务规范健康发展。

  第十五条 政府性融资担保机构开展的融资担保业务,应当根据融资担保公司准备金计提有关规定,按照风险实质提取相应的准备金,确保拨备充足。

  政府性融资担保机构取得财政风险补偿资金,应当计入专项担保赔偿准备金,用于业务风险补偿。

  第十六条 政府性融资担保机构代偿资产处置参照金融企业不良资产处置管理有关规定,由政府性融资担保机构根据公司治理规则履行内部决策程序后实施。政府性融资担保机构应当建立健全内部管理制度,完善内部审批程序,强化监督管理和责任追究,严格防范各类风险,在代偿资产转让工作结束后30个工作日内,向股东单位、同级财政部门和地方金融管理机构报告转让方案及处置结果。

  第十七条 政府性融资担保机构担保代偿损失核销参照金融企业呆账核销管理有关规定,由政府性融资担保机构根据公司治理规则履行内部决策程序后实施,在每个会计年度终了6个月内向股东单位、同级财政部门和地方金融管理机构报送上年度相关情况以及专项审计报告。

  对于已核销的资产,除依据法律法规规定权利义务已终结的情形外,政府性融资担保机构应当按照账销案存、权在力催的原则,继续开展追索清收,切实维护合法权益。

  第十八条 被担保人或者第三人以抵押、质押方式向政府性融资担保机构提供反担保,依法需要办理登记的,有关登记机关应当依法及时办理。

  第十九条 银行业金融机构与政府性融资担保机构开展的政策性担保业务,应当按照资本监管相关规定,根据实际承担的风险责任计算风险资产和资本占用。

  银行业金融机构应当遵循平等互利、公平诚信原则,完善融资担保机构授信准入办法,降低或取消保证金要求,落实银担分险,实行优惠利率,积极开展银担合作业务,共同做好风险管理,合力为小微企业、“三农”等经营主体做好融资服务。

  第四章 绩效考核

  第二十条 地方各级财政部门负责开展本级政府性融资担保机构绩效评价工作,会同相关部门按照政府性融资担保、再担保机构绩效评价指引,根据政策目标并结合当地经济金融和融资担保体系等实际情况,科学合理制定评价指标体系,降低或取消盈利要求,重点考核小微企业和“三农”融资担保业务规模、服务质量、风险管控等情况。

  第二十一条 地方各级财政部门应当建立健全激励约束机制,加强政府性融资担保机构的绩效评价结果应用,与政策扶持、担保机构工资总额和负责人薪酬等挂钩。

  第二十二条 地方金融管理机构应当会同财政等部门建立健全政府性融资担保机构尽职免责制度。在不违反有关法律、法规、规章、规范性文件等制度的前提下,对妥善履行授信审批和担保审核职责的相关工作人员按规定免除全部或部分责任。

  第五章 监督管理

  第二十三条 对政府性融资担保机构实行名单制管理。各省级财政部门会同地方金融管理机构定期更新、动态调整政府性融资担保机构名单,报送财政部、金融监管总局备案,并按规定进行公开。

  第二十四条 地方各级财政部门应当会同地方金融管理、中国人民银行分支机构等有关部门建立健全政府性融资担保机构信息收集、统计分析制度,对经营情况开展持续监测,定期向发展改革、中小企业主管、农业农村、地方金融管理等部门通报。

  政府性融资担保机构应当按规定及时向同级财政、地方金融管理等有关部门报送经营报告、财务报告等文件和资料,并对真实性、准确性和完整性负责。有关部门根据管理需要,有权要求政府性融资担保机构提供专项资料。

  第二十五条 地方金融管理机构根据政府性融资担保机构的经营区域、业务范围、风险状况等情况,实施差异化分类监管,建立健全监管评级和信息共享机制。

  鼓励政府性融资担保机构进行市场化的信用评级,在银担合作、风险防范、日常监管中,依法依规、积极合理使用评级结果。

  第二十六条 地方金融管理机构应当加强对政府性融资担保机构风险的监测、识别和预警,完善非现场监管信息系统建设,设立政府性融资担保机构动态监测指标,建立分级预警机制,及时掌握政府性融资担保机构风险状况,向财政等主管部门及金融监管总局派出机构通报重大风险情况。

  第二十七条 省级人民政府负责处置本辖区政府性融资担保机构风险,指导地方金融管理机构会同有关部门建立监管协作机制,制定应急处置预案,明确处置机构及职责、处置措施和处置程序。

  第二十八条 政府性融资担保机构存在违法违规经营、严重偏离支小支农主业、不履行政策性功能作用的,地方金融管理机构应当及时对其进行约谈、监督整改,将违法违规行为记入信用档案,并依法追究相关人员责任。对拒不整改或经整改仍不符合要求的,应当商同级财政部门及时调出政府性融资担保机构名单。

  第二十九条 政府性融资担保机构弄虚作假,骗取财政资金的,同级财政部门应当责令返还,并根据有关规定给予处罚;涉嫌犯罪的,依法移送有关机关处理。

  第三十条 地方各级政府有关部门不落实促进政府性融资担保发展政策、不依法履行监督管理工作职责、干预政府性融资担保机构日常经营活动的,由有权管理部门责令整改;情节严重的,依法追究相关领导人员和直接责任人员责任。

  第六章 附则

  第三十一条 国家对农业信贷担保发展管理另有规定的,从其规定。

  第三十二条 本办法由财政部会同有关部门负责解释。

  第三十三条 本办法自2025年3月1日起施行。


推荐阅读

关联申报:谁需申报?怎么申报?

  “企业所得税汇算清缴正在进行,关联申报能否先放一放?”“金额不大的关联交易还需要申报吗?”“关联交易如何填报,涉及哪些具体表单?”每年5月31日前,笔者常会收到诸如此类的提问。企业在完成年度企业所得税汇算清缴的同时,应正确识别、梳理、填报符合法规要求的关联方、关联交易或者国别报告,完成整个关联申报流程,否则可能产生税务风险。

  哪些情形需要关联申报

  需要明确的是,不是所有企业都要关联申报。实行查账征收的居民企业和在中国境内设立机构、场所并据实申报缴纳企业所得税的非居民企业,符合以下两种情形之一的,应进行关联申报:年度内与其关联方发生业务往来的;年度内未与关联方发生业务往来,但需要报送国别报告的。

  其中,关联关系依据《国家税务总局关于完善关联申报和同期资料管理有关事项的公告》(国家税务总局公告2016年第42号,以下简称42号公告)第二条来判定,包括控股关联、融资关联、生产经营特许权控制关联、购销劳务控制关联、任命或委派高管关联、家族亲属关系关联、其他关联。

  在识别关联方时,《国家税务总局关于进一步深化税务领域“放管服”改革 培育和激发市场主体活力若干措施的通知》(税总征科发〔2021〕69号)明确,企业与其他企业、组织或者个人之间,一方通过合同或其他形式能够控制另一方的相关活动并因此享有回报的,双方构成关联关系,应当就其与关联方之间的业务往来进行关联申报。此外,关联方可以是企业,也可以是组织或者个人。例如,企业向构成关联关系的个人股东借款并支付利息,也需要进行关联申报。

  存在关联关系的主体之间进行的交易才构成关联交易。根据42号公告第四条,关联交易主要包括:有形资产使用权或者所有权的转让、金融资产的转让、无形资产使用权或者所有权的转让、资金融通、劳务交易。

  关联申报必须填报国别报告吗

  根据42号公告第五条,存在下列情形之一的居民企业,应当在报送年度关联业务往来报告表时,填报国别报告:一种情形是该居民企业为跨国企业集团的最终控股企业,且其上一会计年度合并财务报表中的各类收入金额合计超过55亿元;另一种情形是该居民企业被跨国企业集团指定为国别报告的报送企业。其中,最终控股企业是指能够合并其所属跨国企业集团所有成员实体财务报表的,且不能被其他企业纳入合并财务报表的企业。例如,当某集团2024年的合并报表收入合计超过55亿元人民币时,集团应在2026年填报2025年度的国别报告。

  关联申报需要填写哪些表单

  关联申报报表包括22张表单,其中必填表单有3张(只报送国别报告的情形除外),其余根据实际情况选填。

  申报内容需要迅速厘清思路。对于企业年度内与关联方发生业务往来的,应填报表G000000、表G100000、表G101000,根据发生的交易类型据实选填表G102000—G108000、表G109000和表G113010,其中表G100000为自动生成。另外,如有签订或执行成本分摊协议的要填报表G110000,有对外支付款项的要填报表G111000,有境外关联业务往来的要填报表G112000,有编制合并财务报表的要填报表G113020;企业年度内与关联方未发生业务往来但需要填报国别报告的,只填报表G000000和国别报告的6张表(表G114010—表G114031)。

  如何高效、准确完成关联申报

  从企业咨询的高频问题看,高效、准确地完成关联申报,需要注意一些具体问题。总体来说,企业需要按照关联方和交易类型两个维度归集关联交易金额,这与日常按照会计科目归集的方式不同,完备的会计核算系统、清晰的明细科目设置、适当添加的关联交易标识,能够帮助企业高效准确地完成申报。

  表G000000里,“200企业内部部门信息”模块,要从最顶层填报所有部门信息,同一业务职能涉及超过一个层级部门的,可以合并填报。企业与多个关联方发生多类关联交易的,应按照关联方、类型(有形资产所有权交易、无形资产所有权交易、有形资产使用权交易、无形资产使用权交易、金融资产交易、劳务交易)、交易方式(转让/受让)及境内外分别汇总发生关联交易金额,排序确认各类别前5位关联方后,分别填报G102000—G106000、G108000等6份表单。

  表G102000—G106000、G108000这6份表单里,第15行与第30行系统会自动生成企业填列的关联交易金额合计数,但是填报者可手动编辑修改。企业如发生非关联交易,应当将非关联交易金额一并计入,手动编辑修改第15行和第30行金额。同时,注意不要漏报非关联交易金额,以免错误填报过高的关联交易占比引发风险。

  来料加工业务应填报G102000《有形资产所有权交易表》,其中“原材料—来料加工”按照企业年度进口报关价格计算填报,“产品(商品)—来料加工”按照企业年度出口报关价格计算填报。

  取得境外关联方提供的技术服务,对外支付技术服务费,区别不同情形填报:不属于特许权使用费范畴且在当期费用化处理的,填报G108000《关联劳务表》;不属于特许权使用费但在当期资本化处理的,填报G103000《无形资产所有权交易表》;属于特许权使用费范畴的,填报G105000《无形资产使用权交易表》。


  来源:中国税务报   2026年04月17日   版次:08    作者:周庆华 马振宇 臧紫薇 赵月

  (中国税务报社霍志远税收宣传工作室供稿。 作者单位:国家税务总局河北省税务局、保定市税务局、沧州市税务局)

资产划转涉及多个税种:先分税种具体分析,再总体综合考量

  根据Wind数据统计,2026年第一季度,中国并购市场(包含中国企业跨境并购)共披露1734起并购事件,同比上升5.86%;交易规模约4541亿元,同比上升6.53%。资产划转是企业并购重组的重要工具,不少上市公司为整合内部资产、优化业务架构,倾向于采用资产划转的方式进行重组。近年来,一些上市公司因资产划转税务处理不当,导致大额补税的案例屡见不鲜。笔者提醒,资产划转涉及企业所得税、增值税、土地增值税、契税、印花税等多个税种,各税种的政策适用条件不尽相同,企业需要全面考虑各项税收政策,确保税务合规。

  典型案例

  2026年3月,上市公司BH公司发布公告称,拟将环保芳烃油装置及相关配套、附属设施所涉及的业务,调整至其全资子公司Q公司名下运营。具体调整方式为:上市公司BH公司将上述资产及相关负债按账面净值一并划转至Q公司,并以划转形成的净资产向Q公司增资。划转完成后,上市公司BH公司仍持有Q公司100%股权。同时,上市公司BH公司相关员工按照“人随业务、资产走”的原则,一并转移至Q公司。

  所得税:符合条件,可适用特殊性税务处理

  案例中,上市公司BH公司与Q公司均为居民企业,且属于100%直接控制的母子公司关系。上市公司BH公司按账面净值向Q公司划转资产,符合《财政部 国家税务总局关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》(财税〔2014〕109号)关于划转股权架构的要求,属于《国家税务总局关于资产(股权)划转企业所得税征管问题的公告》(国家税务总局公告2015年第40号)中规定的情形。

  笔者认为,上市公司BH公司为优化业务架构而开展资产划转,具有合理的商业目的。如果划转后,相关业务继续在Q公司开展,在连续12个月内不改变被划转资产原来的实质性经营活动,且划转双方在会计上均未确认损益,则本次划转符合特殊性税务处理的全部条件。此时,上市公司BH公司和Q公司均不确认所得,Q公司取得被划转资产的计税基础,按划出方原账面净值确定。

  增值税和土地增值税:可适用重组相关政策

  本次划转中,上市公司BH公司不仅转移了环保芳烃油装置及相关资产,而且一并转移了相关负债,并按照“人随业务、资产走”的原则将相关员工转移至Q公司,构成了“资产+关联债权、负债+员工”的资产包划转。

  案例中,上市公司BH公司为增值税一般纳税人,若Q公司也为增值税一般纳税人,则符合《财政部 税务总局关于增值税进项税额抵扣等有关事项的公告》(财政部 税务总局公告2026年第13号)规定的不征收增值税条件,上市公司BH公司涉及的货物、金融商品、无形资产、不动产转让,属于可抵扣非应税交易,不缴纳增值税,且对应的进项税额可以按规定从销项税额中抵扣,即无需转出相关进项税额。

  对于土地增值税,《财政部 税务总局关于继续实施企业改制重组有关土地增值税政策的公告》(财政部 税务总局公告2023年第51号)明确,企业在改制重组过程中,以房地产作价入股进行投资,将房地产转移、变更到被投资企业中的,暂不征收土地增值税。

  笔者认为,上市公司BH公司以划转的净资产向Q公司增资,若净资产中包含房地产,实质上属于以房地产作价入股进行投资。由于划转双方均为非房地产开发企业,故符合暂不征收土地增值税的条件,划转涉及的房地产转移可以暂不征收土地增值税。需要提醒的是,有观点认为,上述政策中的入股投资必须以改制重组为前提,直接投资不能适用此政策。鉴于此,上市公司BH公司适用该政策时,需审慎处理,或及时咨询主管税务机关。

  契税和印花税:可适用免税政策

  如果本次划转资产中包含土地、房屋,在符合政策规定的前提下,可以免缴契税和印花税。

  契税方面,按照《财政部 税务总局关于继续实施企业、事业单位改制重组有关契税政策的公告》(财政部 税务总局公告2023年第49号)规定,母公司以土地、房屋权属向其全资子公司增资,视同划转,免征契税。案例中,上市公司BH公司与Q公司为母子公司关系,上市公司BH公司若以土地、房屋权属向Q公司增资,视同划转,Q公司承受土地、房屋权属可以免缴契税。

  印花税方面,对于资产划转协议涉及的产权转移书据,《财政部 税务总局关于企业改制重组及事业单位改制有关印花税政策的公告》(财政部 税务总局公告2024年第14号)明确,对同一投资主体内部划转土地使用权、房屋等建筑物和构筑物所有权、股权书立的产权转移书据,免征印花税。因此,上市公司BH公司与Q公司签订的资产划转相关产权转移书据,可以免缴印花税。

  值得注意的是,增资还会涉及营业账簿印花税。案例中,上市公司BH公司以划转净资产向Q公司增资,会直接增加Q公司的实收资本(或资本公积)。根据印花税法及相关政策规定,Q公司应就实收资本(或资本公积)增加部分,按照0.025%的税率缴纳营业账簿印花税。

  制定划转方案时进行总体考量

  从上述分析可以看出,各税种涉及的企业重组相关政策,各有其适用前提,在实际操作中,这些条件之间可能存在冲突或协调问题。如果企业仅关注单一税种,片面追求某一税种的政策适用,可能导致其他税种处理不合规,甚至引发补税风险。比如,企业含负债划转,若同时转移资产、关联债权、负债和员工,可以适用不征收增值税政策,但在企业所得税方面,包含负债的资产划转,能否适用特殊性税务处理,实务中尚存争议,企业需谨慎处理,避免产生税务风险。

  对此,企业在设计划转方案时,应以税务合规为底线,以企业整体利益最大化为核心。企业可以将各税种的适用条件逐一对照,在确保税务合规的前提下,让方案能够同时满足多税种的政策适用条件。但也要做相应取舍,对于不同政策存在的互斥或叠加关系,企业需结合交易实质审慎选择。

  同时,交易应当以统一的交易目的和实质内容为基础,不应单纯为了享受某一税收优惠而过度设计交易架构。如果企业通过增资等操作“制造”划转条件,以此享受重组优惠政策,税务机关可能根据实质重于形式原则,判定企业税务处理不合规。因此,企业在设计划转方案时,应当确保交易具有真实的商业目的和实质,准备充分、合理的商业目的证明材料,如董事会决议、战略规划、资产评估报告等,降低事后被纳税调整的风险。

  对于上市公司而言,资产划转不仅涉及税务合规,还面临证监会监管、证券交易所规则和信息披露等多重约束。若被划转资产涉及特定行业资质或许可(如环保、能源、医疗等),还需取得行业主管部门的批准或备案。同时,上市公司应在涉税方案履行内部决策程序后,按交易所要求充分披露。


  来源:中国税务报  2026年04月17日  版次:07  作者:薛芬芬  郭婷婷

  (作者单位:国家税务总局兰州市城关区税务局、兰州市七里河区税务局)