背景

　　增值税期末留抵退税制度自2019年4月1日试行以来，经历了多次优化调整。财政部、税务总局于2025年8月22日联合发布《关于完善增值税期末留抵退税政策的公告》(财政部 税务总局公告2025年第7号，以下简称“7号公告”)，对现行增值税期末留抵退税(以下简称“留抵退税”)政策进行了全面完善和优化调整;税务总局配套出台《关于办理增值税期末留抵退税有关征管事项的公告》(国家税务总局公告2025年第20号)，进一步明确及整合延续以往的有关征管事项。两则公告标志着我国留抵退税政策完成了从阶段性政策到常态化制度的转型。

　　7号公告及其配套公告自2025年9月1日起施行，按行业实施差异化留抵退税规则，体现了国家产业政策的精准引导作用。本文全面梳理政策演变过程，分析最新政策内容及对各行业的财税影响，同时提供风险提示与合规建议。

　　主要内容

　　一、增值税留抵退税政策演变

二、7号公告留抵退税政策的主要内容

　　7号公告针对“制造业”、“科学研究和技术服务业”、“软件和信息技术服务业”、“生态保护和环境治理业”(以下简称“制造业等4个行业”)纳税人、房地产开发经营业纳税人、除制造业等4个行业和房地产开发经营业纳税人以外的其他纳税人(以下简称“其他纳税人”)这三类纳税人，对各自留抵退税的适用条件、范围以及退税比例等方面进行了优化和完善。

三、7号公告留抵退税政策对各行业的财税影响

　　7号公告的实施对不同行业产生了差异化的影响。

　　制造业等4个重点行业

　　这些行业(制造业、科学研究和技术服务业、软件和信息技术服务业、生态保护和环境治理业)可以按月申请全额退还期末留抵税额。这能显著改善企业现金流，减少资金占用，降低财务成本，有利于企业扩大再生产和增加研发投入。这体现了国家对这些重点领域的倾斜支持。

　　房地产开发经营业

　　虽然房地产开发经营企业的退税条件相对严格(需要连续6个月新增留抵税额均大于零，且第六个月新增额不低于50万元)，但其可以申请退还第六个月期末新增留抵税额的60%。这对于项目开发初期进项税额大、销项税额少的房地产开发经营企业来说，有助于缓解资金压力。政策保持了房地产开发经营企业留抵退税政策的稳定性，是保障其稳定发展的重要举措。

　　其他行业

　　对于留抵税额规模较小的企业，恢复“连续6个月增量留抵大于零且第六个月不低于50万元”的条件，以及分段退税比例(1亿元以下部分退60%，超过部分退30%)，意味着其退税门槛提高，退税金额可能减少。此举旨在减少偶发性及较低金额的留抵退税申请频率，降低征纳成本，提高征管效率。这也反映了大规模留抵退税政策的调整，从普惠式减税向结构式减税政策过渡，以平衡减税力度与财政可持续性。

　　四、应用场景案例分析

　　案例1：某智能制造企业(制造业，全额按月退税)

　　企业基本情况：

　　公司性质：高新技术企业，主要从事工业机器人制造

　　行业分类：制造业(销售额占比85%)

　　纳税缴费信用等级：A级

　　2025年9月期末留抵税额：500万元

　　进项构成比例：80%

　　退税计算：

　　可退税额 = 期末留抵税额 × 进项构成比例 × 退税比例100%

　　= 500万元 × 80% × 100% = 400万元

　　政策适用分析：

　　该企业属于制造业，且制造业销售额占比超过50%，符合全额退税条件。企业在10月申报期内完成9月增值税申报后，即可向主管税务机关申请退还400万元留抵税额。

　　案例2：某房产开发公司(房地产开发经营业，符合特定条件)

　　企业基本情况：

　　公司性质：房地产开发企业

　　行业分类：房地产开发经营(销售额及预收款占比75%)

　　纳税缴费信用等级：A级

　　2019年3月期末留抵税额：60万元

　　较2019年3月期末，2025年3-8月各月期末新增留抵税额均大于0

　　2025年8月期末留抵税额：160万元

　　较2019年3月期末，2025年8月期末新增留抵税额：100万元(第六个月≥50万元条件)

　　进项构成比例：90%

　　退税计算：

　　新增留抵税额 = 本期期末留抵税额 - 2019年3月期末留抵税额

　　= 160万元 - 60万元 = 100万元

　　可退税额 = 新增留抵税额 × 进项构成比例 × 退税比例60%

　　= 100万元 × 90% × 60% = 54万元

　　案例3：某大型零售企业(其他行业，大额新增留抵分段计算)

　　企业基本情况：

　　公司性质：大型连锁零售企业

　　行业分类：零售业

　　纳税缴费信用等级：A级

　　2025年12月期末留抵税额：1000万元

　　2026年1-6月期末留抵税额均大于0

　　2026年6月期末留抵税额：22000万元

　　较2025年12月期末，2026年6月期末新增留抵税额：21000万元

　　进项构成比例：90%

　　退税计算：

　　分段计算：

　　1亿元以下部分：1亿元 × 进项构成比例90% × 退税比例60% = 5400万元

　　超过1亿元部分：(21000万元 - 10000万元)× 进项构成比例90% × 退税比例30% = 11000万元 × 90% × 30% = 2970万元

　　可退税额合计：5400万元 + 2970万元 = 8370万元

　　五、风险提示与合规建议

　　享受留抵退税政策红利的同时，企业也需关注以下风险点：

　　1. 纳税缴费信用等级风险：纳税缴费信用等级为A级或B级是申请退税的门槛条件。企业需重视日常税务管理，按时申报纳税，避免发生税收违法行为导致信用等级下降。

　　2. 行业界定与销售额占比计算风险：行业归属并非根据营业执照的经营范围，而是依据《国民经济行业分类》，并计算申请退税前连续12个月(经营期不满12个月但满3个月的，按实际经营期计算)内，相应行业的销售额(房地产开发经营业为销售额及预收款)占全部销售额(房地产开发经营业为销售额及预收款)的比重是否超过50%。对于同一纳税人兼营多项业务，还需要特别注意以下事项：

　　纳税人同一计算期间内既取得房地产开发经营业务增值税销售额或预收款，又取得其他业务增值税销售额，且“房地产开发经营”业务相应发生的增值税销售额及预收款占其全部增值税销售额及预收款的比重超过50%，符合“房地产开发经营业纳税人”的判定标准，若又同时符合“制造业等4个行业纳税人”销售额占比的判定标准，应按照“房地产开发经营业纳税人”申请办理留抵退税。

　　根据国家税务总局2025年9月16日发布的《增值税期末留抵退税政策即问即答》中解答，对于制造业等4个行业纳税人，若从事4个行业中多项业务，以相关业务增值税销售额加总计算销售额比重来确定是否属于制造业等4个行业纳税人，不要求其中某一个行业业务的销售额比重超过50%。

　　建议多元化经营企业仔细核算相应业务，准确划分，防止适用错误。

　　3. 税收违法风险：申请退税前36个月内未发生骗取留抵退税、骗取出口退税或虚开增值税专用发票行为，以及因偷税被税务机关处罚两次及以上(即最多一次)。严禁虚开发票、虚增进项或以隐匿收入等方式骗取留抵退税。一经发现，不仅需追缴退税款、加收滞纳金，还可能面临罚款乃至刑事责任，同时纳税缴费信用也会受到严重影响。

　　4. 税收优惠政策选择风险：留抵退税与即征即退、先征后返(退)政策只能选择其一。企业需结合自身经营情况和税负水平，谨慎评估并权衡两种优惠方式的利弊。如果自2019年4月1日起已享受过即征即退等政策，若想变更为适用留抵退税政策，需一次性缴回已退还的即征即退税款，反之亦然。

　　5. 进项发票管理风险：退税计算中的“进项构成比例”直接影响退税额。该比例只包括特定扣税凭证(即增值税专用发票、海关进口增值税专用缴款书、完税凭证、机动车销售统一发票、收费公路通行费增值税电子普通发票、电子发票(航空运输电子客票行程单)、电子发票(铁路电子客票)等七类增值税扣税凭证)注明的增值税额占同期全部已抵扣进项税额的比重。企业应加强进项发票管理，确保取得合规有效的抵扣凭证，并关注这些特定凭证在总已抵扣进项中的占比。

　　6. 政策适用错误与缴回义务：纳税人取得退还的留抵退税款后，如果发现存在政策适用错误的情形，应当在下个增值税纳税申报期结束前主动缴回相关留抵退税款。

编者按：增值税以商品生产流通中各个环节的新增价值为征税基础，购买方基于含税购入价取得抵扣权益并依法抵扣发票上注明的税额，该征税机制在实现各环节税款征收的同时也避免了重复征税。在目前的征管实践中，“凭票抵扣”是实现增值税征纳的核心，为打击“假企业”骗领增值税专用发票、实施违法虚开行为后快速走逃等扰乱税收征管秩序的行为，《关于异常增值税扣税凭证管理等有关事项的公告》(国家税务总局公告2019年第38号)等政策规定了多种异常增值税扣税凭证(以下简称异常扣税凭证)情形，明确受票方取得的发票被认定异常的，需先作增值税进项转出，并规定了核实的程序。异常扣税凭证制度通过对受票企业发票抵扣的监管，避免了因上游企业异常导致国家税款损失进一步扩大的风险。在异常扣税凭证制度实施的过程中，关于认定情形、认定后果等在实践中存在诸多争议，本文就常见问题予以解析，供读者参考。　

一、明范围：什么情况下受票企业取得的发票会被认定为异常扣税凭证?

　　根据《关于走逃(失联)企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》(国家税务总局公告2016年第76号)及38号公告规定，异常扣税凭证包括以下情形：

对于上述“取得非正常户开具的增值税专用发票”，需要从以下两个方面把握相关发票是否构成异常扣税凭证：一方面是判断上游是否存在非正常户情形，《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》(国家税务总局公告2019年第48号)规定，“纳税人负有纳税申报义务，但连续三个月所有税种均未进行纳税申报的，税收征管系统自动将其认定为非正常户”，按照《国家税务总局关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告》(国家税务总局公告2011年第21号)，税务机关应当在非正常户认定的次月公告非正常户的纳税人识别号、企业名称、经营地址等，则企业在收到异常扣税凭证通知时，可以通过检索公告判断上游是否为非正常户。另一方面，对于自非正常户处取得的发票如何划分异常范围，38号公告明确，认定异常的范围仅限于上游企业“未向税务机关申报或未按规定缴纳税款”的增值税专用发票，实践中存在部分税务机关一刀切地将下游受票企业自非正常户处取得的全部发票认定为异常凭证，要求下游企业作进项转出，实际上是扩大了该情形关于异常凭证范围的规定，有损下游受票企业的合法权益。

　　对于上述“纳税人开具的增值税专用发票存在涉嫌虚开、未按规定缴纳消费税等情形的”，该情形是否包括上游未缴纳企业所得税颇具争议。目前实践中，存在上游企业未足额缴纳企业所得税，税务机关依据该情形的规定将上游企业开具的发票认定为异常扣税凭证的处理，导致下游企业取得的发票面临进项转出的风险。我们认为，欠缴企业所得税不属于38号公告规定的列入异常凭证的情形，其向下游企业开具的发票不应认定为异常扣税凭证。税务总局在对38号公告的解读中指出，该公告出台的背景是打击“注册没有实际经营业务、只为虚开发票的‘假企业’骗领增值税专用发票，并在实施违法虚开行为后快速走逃(失联)，恶意逃避税收监管”的行为，即通过发票实现对增值税(及部分情形下的消费税)的税收征管，防范“假企业”虚开发票、上游未就开具的发票申报纳税而下游进行抵扣造成税款损失的情形。因此，在有真实交易的情况下，上游企业向下游企业开具发票且已如实申报缴纳增值税的，下游企业根据取得的发票进行增值税进项抵扣不会造成税款损失，上游企业因自身问题而导致的不缴、少缴所得税问题应当按照税法规定对其进行征管，不应以此作出异常扣税凭证的认定并牵连影响下游企业的合法权益。

　　二、明程序：取得异常扣税凭证如何核实争取正常抵扣?

　　前已述及，取得异常凭证的纳税人暂不能抵扣进项税额，38号公告及《异常增值税扣税凭证处理操作规程》(税总发[2017]46号)进一步规定了核实申请的救济途径，纳税人如对税务机关认定的异常凭证存在异议的，需关注以下两个核实要点：

　　一方面，要关注核实申请的期限要求。受票企业应当自收到认定异常扣税凭证的《税务事项通知书》之日起20个工作日内向主管税务机关提出核查申请;对于纳税信用评级为A的受票方，在收到异常凭证通知后可暂不作进项转出处理，可以在10日内提出异常凭证核实申请。

　　另一方面，要提交资料证实业务真实性。46号公告规定，税务机关在收到纳税人关于核实异常凭证的申请后，主要从四个方面开展审查工作：一是纳税申报情况是否与抵扣情况相符，二是合同、运输仓储、资金、发票是否一致;三是通过上下游异地协查核实交易真实性;四是到纳税人的生产经营场所对其经营状况、生产能力等进行实地调查。从前述规定看，税务机关核实的内容主要围绕业务真实性这一关键问题，并以四流一致作为判断的基准。因此，受票企业应当围绕上述审查要点，提交业务合同、银行凭证、运输仓储证明等有关材料证明业务真实性。

　　三、明结果：取得异常扣税凭证是否会被停票?相关成本能否税前扣除?

　　承前所述，税务机关在收到核实申请后，应在90日内完成核实工作，经核实未发现异常情形、符合现行增值税进项抵扣有关规定的，应允许受票企业正常申报抵扣，若不符合相关规定，则仍不得进行增值税抵扣。但在实践中，对于取得异常扣税凭证的，部分地方税务机关除不允许受票企业就对应发票进行增值税进项抵扣外，还采取停开发票、不允许进行企业所得税税前扣除等措施。我们认为，不管是停票还是企业所得税的税前扣除，均有法定情形，仅是因取得异常扣税凭证并不当然导致上述结果，具体如下：

　　对于取得异常扣税凭证被停开发票的问题，根据《税收征收管理法》第七十二条的规定，停开发票有法定的情形，“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票”，其中的违法行为即包括“未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的”“未按照规定设置、保管账簿或者保管记账凭证和有关资料的”、偷税、编造虚假计税依据、不进行纳税申报、逃避追缴欠税等等。且《国家税务总局关于进一步做好纳税人增值税发票领用等工作的通知》(税总函[2019]64号)同时明确，“对纳税人增值税异常扣税凭证要依法依规进行认定和处理，除存在购销严重背离、虚假纳税申报、税务约谈两次无故不到等涉嫌虚开发票的情形外，不得限制纳税人开具发票”。因此，对纳税人作出停开发票的处理需有法定的依据及情形，若不存在上述购销严重背离、虚假纳税申报等问题的，不应仅凭发票异常即停开发票。

　　对于取得异常扣税凭证能否在企业所得税税前扣除问题，实践中部分地区税务机关认为异常扣税凭证不得作为企业所得税税前扣除凭证。我们认为，取得异常扣税凭能否进行企业所得税税前扣除需结合《企业所得税法》及其实施条例等规定来判断。若企业取得的发票被认定为异常扣税凭证，但所发生的支出符合《企业所得税法》关于成本扣除“真实性”“合理性”“相关性”之规定，应当允许在所得税税前扣除。此外，根据《企业所得税税前扣除凭证管理办法》(国家税务总局公告2018年第28号)第十四条的规定，对于取得非正常户开具的发票的，受票企业可以提供列入非正常户的证明材料、相关业务合同或协议、采用非现金方式支付的付款凭证等必备资料证实支出的真实性，争取在企业所得税税前列支相关成本。

　　四、小结

　　下游受票企业取得的发票被认定为异常扣税凭证的，应当关注是否符合异常扣税凭证范围，并及时提出核实申请，就业务真实性、交易合理性等提供相关的资料支撑。对于停开发票、不允许进行企业所得税税前列支等争议，可以围绕法律法规规定的情形展开陈述申辩，维护自身合法权益、降低经济损失。