司法部办公厅关于印发《〈国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见〉有关问题解答》的函
发文时间:2025-4-18
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司法部办公厅关于印发《〈国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见〉有关问题解答》的函

各省、自治区、直辖市人民政府办公厅,新疆生产建设兵团办公厅,国务院各有关部门、直属机构办公厅(秘书局、办公室、综合司):

  为贯彻落实党中央、国务院关于进一步规范涉企执法的决策部署,根据《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》(以下简称《意见》)关于“司法部作为国务院行政执法监督机构,要加强综合协调和指导监督”的要求,针对前期执行中各地区、各部门反映的问题,司法部研究起草了《〈国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见〉有关问题解答》。现印发你们,请结合实际,进一步做好严格规范涉企行政检查工作。执行《意见》中的问题,请及时反馈我们。

司法部办公厅

2025年4月18日

  (此件公开发布)

国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》有关问题解答

  一、关于总体要求

  1. 行政检查的定义及类型?

  答:《意见》规定的行政检查是指行政执法主体为履行行政管理职责,对企业遵守法律、法规、规章和执行有关行政决定、命令的情况进行巡查、核验的活动,是行政许可、行政处罚、行政强制、行政备案、行政征收征用、行政给付等行政行为的过程性行为,对行政机关了解法律制度实施情况、有效实施行政管理具有重要作用。

  《意见》规定了日常检查、个案检查和专项检查。日常检查是行政执法主体依据法律规范的要求,对不特定检查对象或者不特定事项实施的检查。个案检查是根据投诉举报、转办交办、数据监测、企业申请等实施的检查,实际是有线索可查的检查。专项检查是针对某一地区、领域的突出问题,履行批准、备案、公布程序,部署本地区或者本系统行政执法主体实施的检查。行政执法主体基于隶属关系对所属企业进行的督促检查,以及基于国有资产监督管理关系对所监管企业进行的督促检查,不是行政检查。

  2. 如何理解“涉企”?

  答:根据民法典第七十六条、第七十八条、第八十七条等规定,企业包括有限责任公司、股份有限公司、个人独资企业和其他企业等;不包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。同时,根据《意见》“坚决遏制乱检查”“进一步优化营商环境”的精神,对个体工商户、个人合伙、农民专业合作社等经营主体的行政检查参照《意见》规定严格规范。

  二、关于明确行政检查主体

  3. 《意见》要求“行政检查主体资格要依法确认并向社会公布”。国务院有关主管部门的主体资格如何向社会公布?

  答:具有行政执法权的国务院有关主管部门,其行政检查主体是指该部门本身。参照《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》关于由国务院有关主管部门“制定本部门本系统的行政裁量权基准”等要求,国务院有关主管部门的行政检查主体资格由国务院有关主管部门自行确认并公布。

  4. 行政检查主体资格与行政执法主体资格是什么关系?受委托组织是否具有行政检查主体资格?

  答:行政执法主体资格包含行政检查主体资格。行政执法机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织具有行政检查主体资格;受委托组织不具有行政检查主体资格,经合法委托后实施行政检查的,要以委托主体的名义实施。

  委托书要载明委托的依据、具体事项、权限、期限等内容,主动向社会公布。受委托组织和委托书可一并公示在行政检查主体资格页面。

  三、关于清理并公布行政检查事项

  5. 公布行政检查事项的责任主体是谁?

  答:根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》等规定,地方各级政府及其工作部门依法依规公布本地区行政检查事项,各省(区、市)政府要加强统筹把关。国务院有关主管部门公布部本级的行政检查事项;实行垂直管理的,以及实行双重领导并以上级部门领导为主的,由国务院有关主管部门公布本领域的行政检查事项。

  6. 如何公布行政检查事项?

  答:可以采用清单列举和文字说明相结合方式分类公布,也可以采用其他方式公布。法律规范对行政检查事项作出明确具体规定的,要逐一公布。法律规范仅作出“监督检查”等原则规定的,不做重复性工作,可在已经公示的行政处罚、行政许可等执法事项清单上备注文字说明(如“上述行政执法事项包含相应的行政检查事项”等),直接将已经公示的清单链接至全国行政执法监督信息系统“涉企行政检查公示专栏”。

  7. 行政检查的法定依据包括哪些法律规范?

  答:《意见》提到的“法定依据”针对的是设定依据,限于法律、法规、规章以及国务院决定、命令,且只能在各自的立法权限内设定行政检查。行政规范性文件不得设定行政检查。

  8. 如何判断“没有实际成效”?

  答:根据《国务院办公厅关于印发〈提升行政执法质量三年行动计划(2023-2025年)〉的通知》等要求,“没有实际成效”既可以指“虽有法定依据但近五年未发生的、极少发生且没有实施必要的、交叉重复的”,也可以指虽然经常发生但实际处于空转状态、不适应经济社会发展需要、不利于优化营商环境、可采取其他方式进行规范或者管理的行政检查事项。

  9. 如何清理行政检查事项?

  答:行政检查事项要由制定主体按照法定程序取消、调整或者暂时停止适用实施。非制定主体需提出拟取消、调整或者暂时停止适用的建议。

  四、关于合理确定行政检查方式

  10. 什么是“综合查一次”?

  答:“综合查一次”的实质是联合检查,核心是减少现场检查频次,即跨部门、跨领域、跨层级等多个行政执法主体,在同一时间对同一检查对象进行的联合检查。同时,要精简现场检查人员,避免因部门过多或者检查人员过多增加检查对象不合理的负担。《优化营商环境条例》第五十四条第二款规定:“针对同一检查对象的多个检查事项,应当尽可能合并或者纳入跨部门联合抽查范围。”同一行政执法主体内部不同内设机构实施检查的,要根据《意见》,能合并的合并,尽量减少检查频次。

  11. 什么是简单事项“一表通查”?

  答:简单事项“一表通查”的核心是减少现场检查人数,即根据“综合监管一件事”等改革要求,梳理归并检查事项,并形成一张综合检查表单,如“餐饮监管一件事表单”等,明确一致的检查标准,做到一表覆盖,由一个或者多个部门的一组检查人员完成检查。

  12. 年度检查频次上限的公布主体是谁?

  答:根据《意见》,2025年6月底前,有关主管部门要公布同一行政机关对同一企业实施行政检查的年度频次上限。省(区、市)有关主管部门依法依规公布本地区的年度检查频次上限,但设区的市、自治州设定的行政检查事项,由其有关主管部门公布本地区的频次上限。国务院有关主管部门公布部本级的年度检查频次上限,条件成熟的,也可以公布本领域的频次上限;实行垂直管理的,以及实行双重领导并以上级部门领导为主的,由国务院有关主管部门公布本领域的年度检查频次上限。国务院有关主管部门要加强对本系统的指导。

  13. 确定年度检查频次上限,是否包括根据专项检查计划实施的检查频次?

  答:包括根据本级部署的专项检查计划实施的检查频次,不包括根据上级主管部门部署的专项检查计划实施的检查频次。《意见》要求,有关主管部门要公布同一行政机关对同一企业实施的年度检查频次上限,并未排除专项检查。

  14. 《意见》规定检查频次列入行政执法统计年报,是指该行政执法主体同一年度针对不同企业检查的总次数,还是指同一年度针对同一企业检查的最高频次?

  答:都包括。这有利于企业和社会更好地知晓行政执法主体检查频次情况,接受企业和社会监督,最大限度减少检查频次。《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》规定:“建立行政执法统计年报制度,地方各级行政执法机关应当于每年1月31日前公开本机关上年度行政执法总体情况有关数据,并报本级人民政府和上级主管部门。”

  15. 《意见》要求建立分级分类检查制度,如何贯彻落实?

  答:根据《意见》,分级分类检查的宗旨是推行精准检查,提升检查效能,减轻企业负担。结合现行法律规定以及行政执法实践,分级分类包括但不限于各层级行政执法主体、不同行业领域的生产经营特点和违法风险程度、不同地区的经济社会发展水平、不同企业的规模和守法依规情况等。

  五、关于严格行政检查标准

  16. 什么是行政检查标准?

  答:行政检查标准是指行政机关在对企业进行检查时所遵循的规范性要求和具体操作准则,包括裁量基准、技术标准、检查要点、工作指引、操作指南、是否合法依规的具体要求等。同时,也是企业合法依规的指南,目的是保证行政执法人员、企业甚至社会公众都能据此明确是否违法以及相应法律后果,不需要再补充其他解释、说明等。

  17. 检查标准与检查依据的区别?

  答:《意见》中的“检查依据”,主要是指授权开展行政检查的法定依据,解决检查权力来源问题;“检查标准”主要是指检查时要遵循的规范性要求和操作准则,解决怎么检查的问题。

  18. 如何公布行政检查标准,公布时需要注意什么?

  答:根据《意见》,2025年6月底前,国务院有关主管部门要自行梳理公布现有的行政检查标准,并将公布的信息及时链接至全国行政执法监督信息系统“涉企行政检查公示专栏”。在公布检查标准时,要解决检查标准过高或者标准不一致等问题。

  六、关于行政检查程序

  19. 根据投诉举报、转办交办、应企业申请等实施行政检查的事项,是否需要制定检查方案并报行政执法主体负责人批准?

  答:需要。这有利于严格规范涉企行政检查,坚决遏制乱检查,切实减轻企业负担。所有以行政执法主体名义实施的行政检查,都需要在检查前报请行政执法主体负责人批准。情况紧急、需要当场实施的,要及时报告并补办手续。

  20. 国务院有关主管部门实施行政检查是否需要推行“扫码入企”?司法部是否建立相应的信息系统?

  答:需要。根据《意见》,国务院有关主管部门实施行政检查要推行“扫码入企”。目前,司法部正在开发的全国行政执法监督信息系统融执法与监督于一体。正式上线后,可以提供给国务院有关主管部门使用。

  “扫码入企”可以参考地方的经验做法,目前部分地方已经借助使用行政行为码(通过行政执法系统生成,为每个检查行为赋码,适用于从检查到处罚、强制等行政行为的全部环节)和电子行政执法证码(通过电子行政执法证,为每个行政执法人员赋码,适用于行政执法人员的全部行为),实现检查频次监督、评价反馈等功能。

  21. 观摩、督导、考察、服务等行为是否也要“扫码入企”?

  答:需要。《意见》要求,严禁变相检查,不得以观摩、督导、考察等名义行检查之实。一些入企普法、法治体检服务,能扫码的要扫码,不能扫码的也要通过其他形式做好入企记录。

  七、关于严格控制专项检查

  22. 国务院有关主管部门的专项检查计划是否要报国务院批准?

  答:需要。《意见》要求,专项检查要实行年度数量控制,事先拟订检查计划,经县级以上政府或者实行垂直管理的上一级行政机关批准后按照规定备案。据此,无论是否实行垂直管理,国务院有关主管部门部署的专项检查(可表现为专项行动、专项排查、专项整治等形式)都需要事先拟定检查计划,报国务院批准,并报司法部备案。备案时,需要向司法部报送专项检查计划及其说明。地方执行上级部署的专项检查,不用再重复报批和备案。

  23. 《意见》要求,专项检查计划要按照规定备案,向哪个部门备案?

  答:原则上向本级司法行政部门备案。《意见》要求,司法部作为国务院行政执法监督机构,要加强对各地区、各部门贯彻落实《意见》的综合协调和指导监督,跟踪工作进展。制定部门要依法公布专项检查计划,并将公布的信息及时链接至全国行政执法监督信息系统“涉企行政检查公示专栏”。

  24. 部署专项检查的原则?专项检查计划包含哪些内容?

  答:部署专项检查必须合法必要,严格控制事项范围、参加人数、检查内容和检查时限等。检查计划要包含检查依据、主体、对象、时间、地域、事项、方式等内容,坚决杜绝重复、拆分、多头、轮番、长时间开展专项检查。

  八、关于压实规范管理责任

  25. 行政执法监督机关是指哪些主体?

  答:行政执法监督机关是指履行行政执法监督职责的县级以上人民政府及其部门。行政执法监督机构是指承担人民政府及其部门行政执法监督职责的机构。


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  来源:中国税务报   2026年04月17日   版次:08    作者:周庆华 马振宇 臧紫薇 赵月

  (中国税务报社霍志远税收宣传工作室供稿。 作者单位:国家税务总局河北省税务局、保定市税务局、沧州市税务局)

资产划转涉及多个税种:先分税种具体分析,再总体综合考量

  根据Wind数据统计,2026年第一季度,中国并购市场(包含中国企业跨境并购)共披露1734起并购事件,同比上升5.86%;交易规模约4541亿元,同比上升6.53%。资产划转是企业并购重组的重要工具,不少上市公司为整合内部资产、优化业务架构,倾向于采用资产划转的方式进行重组。近年来,一些上市公司因资产划转税务处理不当,导致大额补税的案例屡见不鲜。笔者提醒,资产划转涉及企业所得税、增值税、土地增值税、契税、印花税等多个税种,各税种的政策适用条件不尽相同,企业需要全面考虑各项税收政策,确保税务合规。

  典型案例

  2026年3月,上市公司BH公司发布公告称,拟将环保芳烃油装置及相关配套、附属设施所涉及的业务,调整至其全资子公司Q公司名下运营。具体调整方式为:上市公司BH公司将上述资产及相关负债按账面净值一并划转至Q公司,并以划转形成的净资产向Q公司增资。划转完成后,上市公司BH公司仍持有Q公司100%股权。同时,上市公司BH公司相关员工按照“人随业务、资产走”的原则,一并转移至Q公司。

  所得税:符合条件,可适用特殊性税务处理

  案例中,上市公司BH公司与Q公司均为居民企业,且属于100%直接控制的母子公司关系。上市公司BH公司按账面净值向Q公司划转资产,符合《财政部 国家税务总局关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》(财税〔2014〕109号)关于划转股权架构的要求,属于《国家税务总局关于资产(股权)划转企业所得税征管问题的公告》(国家税务总局公告2015年第40号)中规定的情形。

  笔者认为,上市公司BH公司为优化业务架构而开展资产划转,具有合理的商业目的。如果划转后,相关业务继续在Q公司开展,在连续12个月内不改变被划转资产原来的实质性经营活动,且划转双方在会计上均未确认损益,则本次划转符合特殊性税务处理的全部条件。此时,上市公司BH公司和Q公司均不确认所得,Q公司取得被划转资产的计税基础,按划出方原账面净值确定。

  增值税和土地增值税:可适用重组相关政策

  本次划转中,上市公司BH公司不仅转移了环保芳烃油装置及相关资产,而且一并转移了相关负债,并按照“人随业务、资产走”的原则将相关员工转移至Q公司,构成了“资产+关联债权、负债+员工”的资产包划转。

  案例中,上市公司BH公司为增值税一般纳税人,若Q公司也为增值税一般纳税人,则符合《财政部 税务总局关于增值税进项税额抵扣等有关事项的公告》(财政部 税务总局公告2026年第13号)规定的不征收增值税条件,上市公司BH公司涉及的货物、金融商品、无形资产、不动产转让,属于可抵扣非应税交易,不缴纳增值税,且对应的进项税额可以按规定从销项税额中抵扣,即无需转出相关进项税额。

  对于土地增值税,《财政部 税务总局关于继续实施企业改制重组有关土地增值税政策的公告》(财政部 税务总局公告2023年第51号)明确,企业在改制重组过程中,以房地产作价入股进行投资,将房地产转移、变更到被投资企业中的,暂不征收土地增值税。

  笔者认为,上市公司BH公司以划转的净资产向Q公司增资,若净资产中包含房地产,实质上属于以房地产作价入股进行投资。由于划转双方均为非房地产开发企业,故符合暂不征收土地增值税的条件,划转涉及的房地产转移可以暂不征收土地增值税。需要提醒的是,有观点认为,上述政策中的入股投资必须以改制重组为前提,直接投资不能适用此政策。鉴于此,上市公司BH公司适用该政策时,需审慎处理,或及时咨询主管税务机关。

  契税和印花税:可适用免税政策

  如果本次划转资产中包含土地、房屋,在符合政策规定的前提下,可以免缴契税和印花税。

  契税方面,按照《财政部 税务总局关于继续实施企业、事业单位改制重组有关契税政策的公告》(财政部 税务总局公告2023年第49号)规定,母公司以土地、房屋权属向其全资子公司增资,视同划转,免征契税。案例中,上市公司BH公司与Q公司为母子公司关系,上市公司BH公司若以土地、房屋权属向Q公司增资,视同划转,Q公司承受土地、房屋权属可以免缴契税。

  印花税方面,对于资产划转协议涉及的产权转移书据,《财政部 税务总局关于企业改制重组及事业单位改制有关印花税政策的公告》(财政部 税务总局公告2024年第14号)明确,对同一投资主体内部划转土地使用权、房屋等建筑物和构筑物所有权、股权书立的产权转移书据,免征印花税。因此,上市公司BH公司与Q公司签订的资产划转相关产权转移书据,可以免缴印花税。

  值得注意的是,增资还会涉及营业账簿印花税。案例中,上市公司BH公司以划转净资产向Q公司增资,会直接增加Q公司的实收资本(或资本公积)。根据印花税法及相关政策规定,Q公司应就实收资本(或资本公积)增加部分,按照0.025%的税率缴纳营业账簿印花税。

  制定划转方案时进行总体考量

  从上述分析可以看出,各税种涉及的企业重组相关政策,各有其适用前提,在实际操作中,这些条件之间可能存在冲突或协调问题。如果企业仅关注单一税种,片面追求某一税种的政策适用,可能导致其他税种处理不合规,甚至引发补税风险。比如,企业含负债划转,若同时转移资产、关联债权、负债和员工,可以适用不征收增值税政策,但在企业所得税方面,包含负债的资产划转,能否适用特殊性税务处理,实务中尚存争议,企业需谨慎处理,避免产生税务风险。

  对此,企业在设计划转方案时,应以税务合规为底线,以企业整体利益最大化为核心。企业可以将各税种的适用条件逐一对照,在确保税务合规的前提下,让方案能够同时满足多税种的政策适用条件。但也要做相应取舍,对于不同政策存在的互斥或叠加关系,企业需结合交易实质审慎选择。

  同时,交易应当以统一的交易目的和实质内容为基础,不应单纯为了享受某一税收优惠而过度设计交易架构。如果企业通过增资等操作“制造”划转条件,以此享受重组优惠政策,税务机关可能根据实质重于形式原则,判定企业税务处理不合规。因此,企业在设计划转方案时,应当确保交易具有真实的商业目的和实质,准备充分、合理的商业目的证明材料,如董事会决议、战略规划、资产评估报告等,降低事后被纳税调整的风险。

  对于上市公司而言,资产划转不仅涉及税务合规,还面临证监会监管、证券交易所规则和信息披露等多重约束。若被划转资产涉及特定行业资质或许可(如环保、能源、医疗等),还需取得行业主管部门的批准或备案。同时,上市公司应在涉税方案履行内部决策程序后,按交易所要求充分披露。


  来源:中国税务报  2026年04月17日  版次:07  作者:薛芬芬  郭婷婷

  (作者单位:国家税务总局兰州市城关区税务局、兰州市七里河区税务局)