实践与思考:完善康养产业税收优惠政策
发文时间:2021-09-09
作者:刘国虎 沈冬平
来源:中国税务报
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近年来,随着《“健康中国2030”规划纲要》的提出,我国的康养产业发展迅速,众多来自不同领域的市场参与者如房地产开发商、保险公司纷纷参与其中。国家亦出台了一系列税收优惠政策鼓励营利性养老机构的发展,如财政部、国家税务总局、国家发展和改革委员会、民政部、商务部、国家卫生健康委员会联合发布的《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》(财政部公告2019年第76号,以下简称“76号公告”)规定,为社区提供养老服务的机构,可以按照规定享受企业所得税、增值税、契税、房产税、城镇土地使用税以及多项费用的减免征待遇。围绕企业享受优惠政策中遇到的问题,笔者就如何完善康养产业税收优惠政策做了一些思考。


  一个有争议的案例


  某房地产开发企业推出一款涵盖医疗、健康、养老等多类型的高端康养公寓项目。项目的营利模式为“长期使用权+服务费”,即客户入住时先缴纳一笔费用购买康养公寓的长期使用权,再按月缴纳养老服务费,长期使用权可以在市场上自由交易,是一种经过包装的金融产品,该模式亦是不少高端养老项目采用的模式。在项目能否享受76号公告等税收优惠的问题上,税企双方产生了争议,争议焦点主要有以下几点:


  何谓“社区养老”。根据76号公告定义,所称社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体,包括城市社区和农村社区。国家统计局发布的《养老产业统计分类(2020)》,将《2017国民经济行业分类》中的“老年人、残疾人养护服务(8514)”再细分为“社区养老照护服务”和“机构养老照护服务”。据此,部分税务机关认为,社区是与机构并列的概念,因此,仅狭义社区(例如小区社区)养老服务可适用76号公告的优惠政策。


  然而,近年来民营养老产业发展迅速,形成了多元化的养老业态。上述案例中的高端康养公寓,其小区具备了各种生活配套设施,如餐厅、超市、洗衣、美容美发以及各种休闲活动场所,同时也提供预防、医疗、护理等多种医疗服务。无论从形式还是实质而言,这种业态融合了社区养老与机构养老的场景和特性,无法根据统计分类清晰界定,其本质上更接近于美国的CCRC(Continuing Care Retirement Community,持续照料退休社区)模式,符合76号公告中“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”的定义。


  养老机构是否必须经过民政部门登记备案。根据《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》(财税〔2016〕36号附件三)、《财政部 税务总局关于明确养老机构免征增值税等政策的通知》(财税〔2019〕20号)、《财政部 税务总局关于延长部分税收优惠政策执行期限的公告》(财政部 税务总局公告2021年第6号)的规定,养老机构提供的生活照料、康复护理、精神慰藉和文化娱乐等服务免征增值税。养老机构,是指依照民政部《养老机构设立许可办法》(民政部令第48号)设立并依法办理登记的为老年人提供集中居住和照料服务的各类养老机构,以及依照《中华人民共和国老年人权益保障法》依法办理登记,并向民政部门备案的为老年人提供集中居住和照料服务的各类养老机构。据此,部分税务机关认为企业申请社区养老服务收入免征增值税,养老机构须同样经过民政部门登记备案。然而,根据76号公告定义,为社区提供养老服务的机构,是指在社区依托固定场所设施,采取全托、日托、上门等方式,为社区居民提供养老服务的企业、事业单位和社会组织,并未提及民政部门登记备案的要求。


  土地性质是否必须为养老用地。部分税务机关会从土地性质的角度来考量养老社区是否适用76号公告。然而,养老用地是自2014年4月17日国土资源部发布《养老服务设施用地指导意见》后才生成的土地类型。部分企业拿地较早,造成土地性质并非养老用地。


  项目是否必须自持运营。非自持运营也是税务机关认定不符合76号公告税收优惠政策的原因之一。然而,保险公司投资养老社区时,往往因为缺乏房地产开发经验,多采取与开发商合作的模式,以分散风险,协调双方优势。即使房地产集团直接参与养老社区,亦可能采取“轻重分离”的方式,即房地产集团旗下健康管理公司采用商业租赁的方式从重资产公司中获取养老项目。


  部分优惠政策无法落实到位。除76号公告外,民政部等10部委曾发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号),文件指出,养老机构在资产重组过程中涉及的不动产、土地使用权转让,不征收增值税和营业税。但该文件的发文机关中不包括国家税务总局,后续亦未出台相关的操作细则,导致优惠政策无法落实到位。


  有针对性的建议


  综上,近年来国家出台了一系列财税政策,对支持引导社会资本发展养老服务产业具有重大意义。但有些问题为原则性表述,导致优惠政策在落地中遇到问题。以下结合实际工作,提出一些有针对性的建议:


  实质课税应优于形式课税。实质课税原则是税法解释和适用的重要原则。税务机关根据应税事实的经济实质而非其法律形式决定税法的适用,体现出税法相对于民法的独立性。由量能课税原则导出的实质课税原则,重经济实质甚于法律形式,是实现税收公平和税收正义的重要手段,并不违反税收法定原则。根据此原则,在养老产业的税收问题上,应秉持看业务实质来课税的原则。


  完善养老机构法律体系解释。财税〔2016〕36号附件规定养老机构提供的养老服务免征增值税。该附件规定,养老机构,是指依照民政部《养老机构设立许可办法》(民政部令第48号)设立并依法办理登记的为老年人提供集中居住和照料服务的各类养老机构。养老服务,是指上述养老机构按照民政部《养老机构管理办法》(民政部令第49号)的规定,为收住的老年人提供的生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务。值得注意的是,《中华人民共和国老年人权益保障法》的法律阶位(属法律)高于民政部《养老机构设立许可办法》(属部门规章)。2018年12月29日,第十三届全国人大常委会通过修改老年人权益保障法,正式取消了养老机构设立许可,因此财税〔2016〕36号附件对养老机构的定义已经不合适了,亟需修订完善。


  法无禁止即可为。建议明确76号公告中“社区养老”的定义和适用范围,以使基层税务机关执行过程中可以更准确地把握判断依据。统计分类已无法跟上日新月异的养老业态发展,目前我国养老体系和产品至少可分为养老机构、养老社区、社区居家养老三种主流模式,以上三种模式应作广义的理解,都应适用76号公告的定义。类似“民政部门资质”“非养老用地”“非自持运营”等因素应尽可能做到“法无禁止即可为”。


  加大普适性税费优惠。对于实质从事养老的机构,无论是营利性机构或非营利性机构,建议均比照《财政部 国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》(财税〔2000〕97号)的规定,给予免征房产税、城镇土地使用税的待遇等,通过普适性的优惠政策,鼓励社会资本持续投资养老产业。


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当前,适用增值税留抵退税政策的纳税人可分为三类,第一类是制造业、科学研究和技术服务业、软件和信息技术服务业、生态保护和环境治理业纳税人,第二类是房地产开发经营业纳税人,第三类是其他纳税人。近期,有纳税人向笔者咨询,增值税留抵退税新政策生效后,资管产品管理人能否申请留抵退税。笔者认为,资管产品管理人应区分业务性质,对于符合条件的业务可以申请增值税留抵退税,同时注意新增加留抵税额的金额,按照政策规定适用退税比例,准确计算允许退还的留抵税额。

  《财政部 税务总局关于完善增值税期末留抵退税政策的公告》(财政部 税务总局公告2025年第7号,以下简称7号公告)自2025年9月1日起施行。新政实施前,资管产品管理人申请增值税留抵退税,适用的是《财政部 税务总局关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》(财政部 税务总局公告2022年第14号)中金融业企业小型、微型企业划分标准,或《财政部 税务总局 海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》(财政部 税务总局 海关总署公告2019年第39号)规定的一般要求。2025年9月1日起,资管产品管理人适用增值税留抵退税政策,需符合7号公告第三类“其他纳税人”要求。

  7号公告明确,除制造业等4个行业和房地产开发经营业纳税人以外的其他纳税人,申请退税前连续6个月期末留抵税额均大于零,且第六个月期末留抵税额与申请退税前一税款所属期上一年度12月31日期末留抵税额相比,新增加留抵税额不低于50万元的,可以向主管税务机关申请按比例退还新增加留抵税额。

  举例来说,甲公司是一家资产管理有限公司,为增值税一般纳税人,主营业务包括为客户运营资管产品(集合资产管理计划),甲公司同时使用自有资金进行投资交易。甲公司2025年9月所属期期末留抵税额为5000万元,2025年4月—9月期末留抵税额均大于零,2024年12月31日期末留抵税额为2000万元。

  案例中,甲公司2025年9月期末留抵税额与2024年12月31日期末留抵税额相比,新增加3000万元,且2025年4月—9月(连续6个月)期末留抵税额均大于零。所以,甲公司可根据7号公告规定,在2025年10月完成2025年9月所属期增值税纳税申报后,可向主管税务机关申请按比例退还新增加留抵税额。

  值得注意的是,资管产品管理人的业务主要包括两个部分,一部分是资管产品运营业务,暂适用简易计税方法,按照3%征收率缴纳增值税;另一部分是接受投资者委托或信托对受托资产提供的管理服务(即自营业务),以及除前述资管产品运营业务之外的其他业务,按照现行规定缴纳增值税。资管产品管理人为一般纳税人时,其从事自营业务及其他业务若存在增值税留抵税额,且符合7号公告第二条规定的条件时,可申请留抵退税。

  7号公告明确,除制造业等4个行业和房地产开发经营业纳税人以外的其他纳税人,新增加留抵税额不超过1亿元的部分(含1亿元),退税比例为60%;超过1亿元的部分,退税比例为30%。允许退还的留抵税额=当期期末留抵税额与申请退税前一税款所属期上一年度12月31日期末留抵税额相比新增加留抵税额不超过1亿元的部分×进项构成比例×60%+超过1亿元的部分×进项构成比例×30%。进项构成比例,为申请退税前一税款所属期当年1月至申请退税前一税款所属期已抵扣的7类增值税扣税凭证注明的增值税额占同期全部已抵扣进项税额的比重。

  比如,资管产品管理人乙公司是一家金融企业,为增值税一般纳税人。乙公司符合7号公告“其他纳税人”条件,于2025年10月申请退还期末留抵税额,申请退税前连续6个月期末留抵税额均大于零,9月所属期期末留抵税额为15000万元,2024年12月31日期末留抵税额2000万元,进项构成比例80%。乙公司2025年9月期末留抵税额与2024年12月31日期末留抵税额相比,新增加13000万元。根据政策规定,乙公司可以选择适用7号公告,向主管税务机关申请按比例退还新增加留抵税额。乙公司允许退还的留抵税额为10000×80%×60%+(15000-2000-10000)×80%×30%=5520(万元)。

  资管产品管理人需注意,在符合增值税留抵退税政策条件的次月,完成本期增值税纳税申报后,通过电子税务局或办税服务厅向主管税务机关提交《退(抵)税申请表》。增值税留抵退税申请经税务机关核准后,资管产品管理人应当在收到税务机关准予留抵退税的《税务事项通知书》的当期,以税务机关核准的允许退还的留抵税额冲减期末留抵税额,并在办理增值税纳税申报时,按照规定作进项税额转出。