国家税务总局令第20号 国家税务总局税收规范性文件制定管理办法
发文时间:2010-02-10
文号:国家税务总局令第20号
时效性:全文失效
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失效提示:依据国家税务总局令第41号 税收规范性文件制定管理办法,本法规自2017年7月1日起全文废止。

  《税收规范性文件制定管理办法》已经2009年12月15日国家税务总局第2次局务会议审议通过,现予公布,自2010年7月1日起施行。


 国家税务总局局长:肖捷

二○一○年二月十日


税收规范性文件制定管理办法


第一章  总  则  

第一条为规范税收规范性文件制定和管理工作,促进税务机关依法行政,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》等规定,结合税务机关工作实际,制定本办法。

第二条本办法所称税收规范性文件,是指县以上(含本级)税务机关依照法定职权和规定程序制定并公布的,规定纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人(以下简称税务行政相对人)权利、义务,在本辖区内具有普遍约束力并反复适用的文件。

国家税务总局制定的税务部门规章,不属于本办法所称的税收规范性文件。

第三条 税收规范性文件的起草、审核、决定、公布、备案、清理等工作,适用本办法。

第四条制定税收规范性文件,应当符合法律、法规、规章及上级税收规范性文件的规定,坚持公开、统一、效能的原则,并遵循本办法规定的制定规则和制定程序。

第五条  税收规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项,行政许可,行政审批,行政处罚,行政强制,行政事业性收费以及其他不得由税收规范性文件设定的事项。经国务院批准的设定减税、免税等事项除外。

第六条县税务机关制定税收规范性文件,必须依据法律、法规、规章或省以上(含本级)税务机关税收规范性文件的明确授权;没有授权又确需制定税收规范性文件的,应当提请上一级税务机关制定。

  县以下税务机关及各级税务机关的内设机构、派出机构、直属机构和临时性机构,不得以自己的名义制定税收规范性文件。 

第二章  制定规则 

第七条  税收规范性文件可以使用“办法”、“规定”、“规程”、“规则”等名称,但不得称 “条例”、“实施细则”、“通知”或“批复”。

  上级税务机关针对下级税务机关有关特定税务行政相对人的特定事项如何适用税收法律、法规、规章或税收规范性文件所做的批复,需要抄送本辖区的,应当按照本办法规定的制定规则和制定程序制定税收规范性文件,并使用税收规范性文件的名称。

第八条税收规范性文件应当根据内容需要,明确制定目的和依据、适用范围、主体、权利义务、具体规范、操作程序、施行日期或有效期限等内容。

第九条 制定税收规范性文件,应当做到内容具体、明确,内在逻辑严密,语言规范、简洁、准确,具有可操作性。

第十条 除内容复杂的外,税收规范性文件一般不分章、节。

需要分章、节、条、款、项、目的税收规范性文件,章、节应当有标题,章、节、条的序号用中文数字依次表述;款不加序号;项的序号用中文数字加圆括号依次表述;目的序号用阿拉伯数字依次表述。

第十一条 上级税务机关需要下级税务机关对规章和税收规范性文件做出补充规定的,可以授权下级税务机关制定具体的实施办法。

  被授权税务机关不得将该项权力转授给其他机关。

第十二条 税收规范性文件由制定机关负责解释。

  制定机关不得将税收规范性文件的解释权授予本级机关的内设机构或下级税务机关。

第十三条 税收规范性文件不得溯及既往,但为了更好地保护税务行政相对人权利和利益而作的特别规定除外。

第十四条 税收规范性文件应当自公布之日起30日后施行。

  对公布后不立即施行有碍执行的税收规范性文件,可以自公布之日起施行。

  经授权对规章或上级税收规范性文件做出补充规定的税收规范性文件,施行时间可与规章或上级税收规范性文件的施行时间相同。 

第三章  制定程序 

第十五条税收规范性文件由制定机关业务主管部门负责起草;内容涉及两个或者两个以上部门的,由制定机关负责人指定牵头起草部门。第十六条 各级税务机关从事政策法规工作的部门或人员(以下简称法规部门)负责对税收规范性文件进行合法性审核。

未经法规部门审核的税收规范性文件,办公厅(室)不予核稿,局领导不予签发。

第十七条起草税收规范性文件,应当深入调查研究,总结实践经验,听取相关各方意见。必要时,起草部门应当邀请法规部门一并听取意见。

听取意见可以采取书面、网上征求意见或召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第十八条 起草税收规范性文件,应当明确列举将被该文件废止的文件的名称、文号及条款。

同一事项已由多个税收规范性文件做出规定,起草部门在起草同类文件时,应当对有关文件进行归并、整合。

第十九条 形成起草文本后,起草部门应当将起草文本送交法规部门进行合法性审核。

送交审核的起草文本,应当由起草部门负责人签署。

起草文本内容涉及征管业务及其工作流程的,应当于送交审核前会签征管科技部门;涉及其他业务主管部门工作的,应当于送交审核前一并会签相关业务主管部门。

第二十条 起草部门将起草文本送交审核时,应一并提供下列材料:

  (一)起草说明。起草说明应包括制定目的、制定依据、必要性与可行性、起草过程、对起草文本主要问题的不同意见和协调情况、日常清理结果及其他需要说明的事项。

  (二)制定依据。包括法律、法规、规章及税收规范性文件的名称、文号。必要时,提供纸质或电子文本。

  (三)会签单位及其他被听取意见单位的意见及采纳情况。

  (四)其他相关材料。

 第二十一条 对内容简单的税收规范性文件,起草部门在征求意见、提供材料等方面可以从简适用本办法第十七条、第二十条的规定。

  从简适用第二十条的,必须提供起草说明。

第二十二条 法规部门应从以下几个方面对起草文本进行合法性审核:

  (一)是否符合本办法第四条、第五条、第六条的要求;

  (二)是否符合本办法第二章有关制定规则的要求;

  (三)是否听取相关各方的意见,并对采纳情况作出说明。

第二十三条 法规部门应当认真研究各方意见和相关问题,并根据不同情况提出审核意见:

  (一)认为起草部门应当补充听取意见,或者对已征求的重大分歧意见采纳情况没有合理说明的,退回起草部门补充听取意见或作出进一步说明;

  (二)认为起草文本存在问题,经协商不能达成一致意见的,提出书面审核意见;

  (三)认为起草文本没有问题的,提出无异议审核意见。

第二十四条经审核无异议,或者虽有不同意见但经过协商已与起草部门达成一致的,法规部门应当在签署同意意见后,按公文处理程序报局领导签发。

第二十五条对审核中存在不同意见且经过协商仍存在意见分歧的起草文本,法规部门应当将书面审核意见和起草文本一并退回起草部门,由起草部门将各方意见、理由及相关材料报局领导进行协调或裁定。

第二十六条税务机关与其他机关联合制定涉税文件,省以下税务机关代地方人大、政府起草涉税文件,业务主管部门应当将起草文本或会签文本送交法规部门进行合法性审核。

第二十七条税收规范性文件应当由局领导签发,以公告形式公布,并及时在本级政府公报、税务部门公报、本辖区范围内公开发行的报纸或者在政府网站、税务机关网站上刊登。

  不具备本条第一款规定公布条件的税务机关,应当在办税服务场所和公共场所通过公告栏或宣传材料等形式,及时公布其制定的税收规范性文件。

第二十八条 制定机关的起草部门和法规部门应当及时跟踪了解税收规范性文件的施行情况。

  对实施机关或税务行政相对人反映问题的文件,制定机关应当及时进行分析、评估,并研究提出处理意见。  

第四章  备案审查 

第二十九条省以下(含本级)税务机关应当于税收规范性文件发布之日起30日内向上一级税务机关报送备案税收规范性文件,于每年年度终了后1个月内向上一级税务机关报送本年度发布的税收规范性文件的目录。

第三十条 报送备案税收规范性文件,应当填写《税收规范性文件备案报告表》,并报送税收规范性文件的电子文本。

第三十一条 上一级税务机关的法规部门具体负责税收规范性文件的备案登记、审查监督和纠正违规等工作。

  业务主管部门应当配合法规部门审查其职能范围内的税收规范性文件,并按照规定时限向法规部门送交审查意见。

第三十二条 上一级税务机关对报送备案的税收规范性文件,就下列事项进行审查:

  (一)是否超越法定权限;

  (二)是否违反法律、法规、规章及上级税务机关税收规范性文件的规定;

  (三)是否违背制定规则或制定程序;

  (四)其他需要审查的内容。

第三十三条经审查,税收规范性文件超越权限,违反法律、法规、规章及上级税收规范性文件的规定,或者其规定明显不适当的,由上一级税务机关责令制定机关限期纠正。

  制定机关应当按期纠正,并于责令纠正期限届满之日起30日内,将处理情况报告上一级税务机关。

第三十四条对不报送备案或不按时报送备案的税务机关,由上一级税务机关通知制定机关限期报送;逾期仍不报送的,给予通报,并责令限期改正。

第三十五条税务行政相对人认为税收规范性文件违反税收法律、法规、规章或上级税收规范性文件的规定,可以向制定机关或其上一级税务机关书面提出审查的建议,制定机关或其上一级税务机关应当依法及时处理。

  有税收规范性文件制定权的税务机关应当建立有关异议处理的制度、机制。 

第五章  文件清理 

第三十六条 制定机关应当对税收规范性文件进行清理。

  清理采取日常清理和定期清理相结合的方法。

第三十七条 日常清理由税务机关业务主管部门负责。

  业务主管部门应当根据立法变化及税收工作发展需要,按照本办法第十八条的要求,对税收规范性文件随时进行清理。

第三十八条 定期清理由国家税务总局统一部署,每2年开展一次。法规部门负责牵头组织,业务主管部门分工负责。

  业务主管部门应当在规定期限内列出需要清理的税收规范性文件目录,并提出清理意见;法规部门应当对业务主管部门提出的文件目录及清理意见进行汇总、审核。

第三十九条 对清理中存在问题的税收规范性文件,制定机关应进行处理:

  (一)对存在以下情形的,宣布失效:

  1.执行时间过期;

  2.调整对象灭失。

  (二)对存在以下情形的,宣布撤销或废止:

  1.违反上位法规定;

  2.已被后文废止。

  (三)对存在以下情形的,予以修订:

  1.与本机关税收规范性文件相矛盾;

  2.与本机关税收规范性文件相重复;

  3.存在执行漏洞或者难以操作。

第四十条 制定机关应当及时公布日常清理结果,并在定期清理结束后统一公布失效、撤销、废止的文件目录或条款。

第六章  附  则 

第四十一条 解释、修改或废止税收规范性文件,参照本办法的有关规定执行。

第四十二条 本办法自2010年7月1日起施行。《国家税务总局关于印发〈税收规范性文件管理办法(试行)〉的通知》(国税发[2005]201号)和《国家税务总局关于印发〈地方税收法规规章、税收规范性文件备查备案规定〉的通知》(国税发[1994]208号)同时废止。 

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  一、可以减的依据政策依据


  1、《关于增值税期末留抵退税有关城市维护建设税教育费附加和地方教育附加政策的通知》(财税[2018]80号)


  对实行增值税期末留抵退税的纳税人,允许其从城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加的计税(征)依据中扣除退还的增值税税额。


  2、《中华人民共和国城市维护建设税法》(中华人民共和国主席令第五十一号)(自2021年9月1日起施行)


  第二条城市维护建设税以纳税人依法实际缴纳的增值税、消费税税额为计税依据。


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  以上文件明确附加税费的计税(费)基数可以扣除期末留抵退税的金额,但是并未明确预缴环节是否可抵减。


  目前确实有税务机关,例如我们客户提到的当地税务机关允许预缴时附加税费的计税(费)基数可以减去期末留抵退税的金额。对于纳税人来说,意味着当期可以少缴纳附加税费。但是在进行账务处理的时候,是无法将留抵退税而少交的附加税费单独体现出来的。


  二、不可以减的税收原理、政策依据


  1、增值税的计税原理


  增值税留抵退税的根源是解决企业进项长期大于销项,进项税额当期可抵扣的金额,取决于一般计税项目下对应的销项税额的金额,与简易计税项目无关,与预缴税款无关。


  2、财政部国家税务总局《关于纳税人异地预缴增值税有关城市维护建设税和教育费附加政策问题的通知》(财税[2016]74号)


  二、预缴增值税的纳税人在其机构所在地申报缴纳增值税时,以其实际缴纳的增值税税额为计税依据,并按机构所在地的城市维护建设税适用税率和教育费附加征收率就地计算缴纳城市维护建设税和教育费附加。


  3、增值税及附加税费预缴表附列资料(附加税费情况表)填表说明


  根据国家税务总局《关于增值税、消费税与附加税费申报表整合有关事项的公告》(国家税务总局公告2021年第20号),自2021年8月1日起,增值税、消费税分别与城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加申报表整合。


  增值税及附加税费预缴表的附列资料-附加税费情况表

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根据填表说明,第1栏“增值税预缴税额”:填写纳税人按规定应预缴增值税税额。该栏次等于主表增值税本期合计预征税额(主表第6行第4栏)。

  而在一般纳税人增值税及附加税费申报表附列资料(五)中,也新增了一些行和列,附加税费计税(费)依据=增值税税额+增值税免抵税额-留抵退税本期扣除额。

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从增值税的计税原理以及修订后的增值税纳税申报表,个人认为预缴增值税,附加税费的计税(基)不可以减去增量留底退税的金额。


  房地产企业目前可在土增税前扣除的税费包括营业税、城建税和教育费附加。而城建税和教育费附加,根据国家税务总局2016年公告第70号规定有两种计算方法:


  1、可以根据清算项目准确计算增值税,进而可以准确计算城建税、附加税费,可据实扣除。


  2、凡不能按清算项目准确计算的,则按该清算项目预缴增值税时实际缴纳的城建税、教育费附加扣除。


  对于第二种不能按清算项目准确计算的,如果预缴增值税,附加税费的计税(费)基数减去增量留抵退税,因此缴纳的城建税、教育费附加也会相应减少,未来在土增税前扣除的时候,只能按照实际缴纳的金额扣除,对企业来说是较为不利的。


层高系数法在土地增值税清算中的应用案例

一、什么是层高系数法?


  层高系数法本质上也是一种成本的分摊方法,就是在计算扣除时考虑到不同开发业态产品的层高情况而对其成本进行调整的方法。


  举个例子说明一下,住宅层高3米,商业层高4.5米,那么商业层高是住宅层高的1.5倍,这个层高系数就是1.5,在做成本分摊时,商业成本就应该在建筑面积的基础上做1.5倍的倍数分摊。假设住宅面积2万平方,商业1万平方,成本1.5亿元,如果不考虑系数,住宅商业平均单方成本就是1.5/3万=5000元/平方。


  如果考虑层高系数,住宅和商业分摊成本比例就发生变化:


  住宅应分摊比例为:2/(2+1*1.5)=57%


  住宅应分摊成本为:1.5亿*57%=8550万元


  住宅单方成本为:8550/2万=4275元/平方


  商业应分摊比例为:1.5/(2+1*1.5)=43%


  商业应分摊成本为:1.5亿*43%=6450万元


  商业单方成本为:6450/1万=6450元/平方


  可以非常明显的看到,层高系数法可以使得更多的成本分配到层高更高的商业产品中去。而且可以看到,层高系数法本质上是建筑面积法的一种变化形式,是在原有建筑面积法基础上增加了一个系数调整。


  二、层高系数法是会计核算方法吗?


  作为一种特殊的成本分摊方法,层高系数法是一种会计核算认可的方法吗?我们来看看相关规定:


  1、会计核算中的成本分摊方法


  《企业产品成本核算制度》中对于这个问题的表述如下:房地产企业发生的有关费用,由某一成本核算对象负担的,应当直接计入成本核算对象成本;由几个成本核算对象共同负担的,应当选择占地面积比例、预算造价比例、建筑面积比例等合理的分配标准,分配计入成本核算对象成本。


  这里列举了三种方法,也的确是实务中最常见的方法,但这里并未提到层高系数法,实务中我们也认为会计处理通常不能使用层高系数法。


  2、所得税税前扣除中的成本分摊方法


  《房地产开发经营业务企业所得税处理办法》对于计税成本核算中的成本分摊方法有严格的界定,只列出了四类方法:占地面积法、建筑面积法、实际成本法、预算造价法,而且明确规定所得税税前扣除中土地成本只能使用占地面积法,公共配套设施只能使用建筑面积法,利息只能使用实际成本法或预算造价法。


  这里依然,没有层高系数法的出现,也就意味着所得税并不认可层高系数法。


  3、土地增值税清算中的成本分摊方法


  目前总局文件中关于土增清算成本分摊问题只有三个文件做过说明:《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》(财法字[1995]6号)


  纳税人成片受让土地使用权后,分期分批开发、转让房地产的,其扣除项目金额的确定,可按转让土地使用权的面积占总面积的比例计算分摊,或按建筑面积计算分摊,也可按税务机关确认的其他方式计算分摊。


  《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》(国税发[2006]187号)


  属于多个房地产项目共同的成本费用,应按清算项目可售建筑面积占多个项目可售总建筑面积的比例或其他合理的方法,计算确定清算项目的扣除金额。


  《关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》(国税发[2009]91号),三个文件


  纳税人分期开发项目或者同时开发多个项目的,或者同一项目中建造不同类型房地产的,应按照受益对象,采用合理的分配方法,分摊共同的成本费用。


  三个文件都陈述了几个共同观点:


  1、只有共同成本费用才需要分摊;


  2、根据受益原则采用合理分配方法;


  3、只提到了占地面积法和建筑面积法两种明确的方法,也并未提到层高系数法。


  层高系数法的出现主要是在各地税务机关关于土地增值税清算的相关文件规定中,目前能够找到的至少有八个省份做了相关规定,如新疆、湖北、湖南、河北、福建、广西、广东、浙江等。即使如此,关于层高系数法的说法、规定也不尽相同,实际应用中的确让人困惑。总结一下,我的看法是层高系数法仅仅是应用于土地增值税清算中的成本分摊,会计处理和所得税计税成本扣除不能使用层高系数法。而且,层高系数法的运用仅限于已经做出规定的省份,未做出规定的省份不可盲目使用。


  三、各省层高系数法的关键点分析


  1、层高系数法通常只在同一建筑物的不同产品中适用


  关于这一点很多省都明确,必须是单个建筑物或者同一建筑物出现了住宅和其他类型商品房,而且双方层高不同,才可以采用层高系数法,如果不是同一建筑物,成本就可以单独核算清楚,不需要层高系数法。


  2、层高系数法适用的是土增的全部扣除项目还是开发成本,还是仅仅适用于建安工程费?


  这个问题是有不同意见的,浙江、湖南、新疆认为只能对建安工程费适用层高系数法调整;南宁、广州认为适用于所有扣除项目;河北认为适用于开发成本(不含土地)。我个人的意见是由于层高系数主要影响的是建安部分,因此应只能适用于建安工程费,至于公共配套设施费、基础设施建造费、开发间接费等不应适用层高系数法。


  3、层高系数多少合适?


  这里也出现三种观点,浙江直接按照1.4处理,新疆税务机关只认可层高系数高于1.5的层高系数,其他地方税务机关大多数是按照实际计算出来的层高系数处理。


  不难看出,层高系数法即使是在能够认可的各省中也是存在诸多争议。


  四、不认可层高系数法的区域房企如何分摊成本?


  这是一个很复杂的问题,我仅谈谈我的观点:


  1、土地增值税清算分摊方法并不一定要和会计处理完全一样,但往往会参考会计处理方法,或者直接认可会计处理的方法;


  2、企业如果在土增清算中没有结转收入和结转成本,土增清算倾向于统一使用建筑面积法,或者土地使用总占地面积法,其他成本统统认定为共同成本适用建筑面积法。


  3、成本分摊的前提是共同成本,意味着如果是直接成本则不需要分摊,直接归入成本对象即可,只有共同成本才需要分摊,什么是直接成本,什么是共同成本实务中是需要财务人员认真判断和设计的。


  4、如果财务人员已经做了真实合理的成本分摊,客观的分摊了各项成本,土增清算当然可以采信并直接使用相关数据。


  来源:财税聚焦  作者:李舟


  以下补充内容:


  五、各省的规定


  01、浙江的规定


  《关于土地增值税若干政策问题的公告》(浙江省地方税务局公告2014年第16号)


  对多个清算单位或不同类型开发产品共同发生的建筑安装工程费,在按建筑面积法计算分摊时,对超标准层高可售房产应按以下方法计算:对层高高于4.5米(含4.5米)低于6米的,其可售建筑面积按1.5倍计算;对层高高于6米(含6米)的,其可售建筑面积按2倍计算。


  02、广州的规定


  《关于印发2013年土地增值税清算工作有关问题的处理指引的通知》(穗地税函[2013]179号)


  对兼有住宅和非住宅的综合开发项目在计算分配扣除项目金额时,应对剔除自用和出租后的可售非住宅(含剔除自用和出租后的已售和未售)面积整体乘以1.4系数进行分摊计算。


  03、广西的规定


  《关于土地增值税清算若干政策问题的通知》(南地税发[2008]310号)


  关于采用层高系数法计算分摊扣除项目金额中,纳税人同一项目中住宅有多种层高高度时如何确定层高系数标准的问题,在采用层高系数法计算分摊扣除项目金额中,纳税人同一项目中住宅有多种层高高度时,以纳税人该项目中层高面积比重最大的住宅层高作为系数1。


  《关于土地增值税清算若干政策问题的通知》(南地税发[2008]221号)


  层高系数建筑面积分摊法具体计算口径和步骤如下:


  (一)计算层高系数


  在纳税人同一项目(包含不同类型房地产)中,选取住宅层高为基数,设定为1;层高低于住宅的,以1为系数;其他类别用房层高高于住宅层高的,按其他类别用房层高与住宅层高之比,计算出其层高系数。


  某类型用房层高系数=该类型用房层高÷住宅层高


  (二)计算层高系数面积


  1.总层高系数面积=∑(某类型用房层高系数×某类型用房可售建筑面积)


  2.某类型用房已售部分的层高系数面积=某类型用房层高系数×某类型用房已售建筑面积


  (三)计算不同类型用房已售部分可分摊的房地产开发成本


  某类型用房已售部分应分摊的房地产开发成本=房地产开发总成本÷总层高系数面积×某类型用房已售部分的层高系数面积


  04、河北的规定


  《河北省地方税务局关于对地方税有关业务问题的解答》


  对于同一建筑物中包含不同类型房地产的,可以采用层高系数建筑面积法计算分摊。


  05、湖南的规定


  《关于进一步规范土地增值税管理的公告》(湖南省地方税务局公告2014年第7号)


  关于住宅与商业用房的成本扣除问题


  单栋建筑物既有住宅又有商业用房的,商业用房的建筑安装工程费可以按照层高系数予以调整。


  商业用房层高系数=商业用房平均层高/住宅平均层高


  《关于发布<益阳市地方税务局土地增值税管理办法>的公告》(益阳市地方税务局公告2014年第5号)


  第三十二条对纳税人开发的同一项目中既包含住宅,又包含商业用房的,商业用房的建筑安装工程费可以按照层高系数予以调整。具体计算方法和步骤如下:


  (一)计算层高系数


  在同一项目中,选取住宅层高为基数,设定为1;层高低于住宅的,以1为系数。


  商业用房层高系数=商业用房平均层高÷住宅平均层高


  (二)计算层高系数面积


  1、总层高系数面积=∑(商业用房层高系数×商业用房可售建筑面积)


  2、商业用房已售部分的层高系数面积=商业用房层高系数×商业用房已售建筑面积


  (三)计算商业用房已售部分可分摊的房地产开发成本


  商业用房已售部分应分摊的房地产开发成本=房地产开发总成本÷总层高系数面积×商业用房已售部分的层高系数面积


  06、新疆的规定


  《关于明确土地增值税相关问题的公告》(新疆维吾尔自治区地方税务局公告2016年第6号)


  清算单位中既有住宅又有商业用房的,商业用房建筑安装工程费可以按照层高系数予以调整,其余扣除项目成本不得按层高系数调整。


  商业用房层高系数小于1.5的,其建筑安装工程费不予调整。


  商业用房层高系数=商业用房单层层高/单层住宅层高


  07、内蒙古的规定


  《关于进一步明确土地增值税有关政策的通知》(内地税字[2014]159号)


  单栋建筑物既有住宅又有商业用房的,商业用房的建筑安装工程费可以按照层高系数予以调整。


  商业用房层高系数=商业用房平均层高/住宅平均层


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