国税发[2005]201号 国家税务总局关于印发 《税收规范性文件制定管理办法(试行)》的通知
发文时间:2005-12-16
文号:国税发[2005]201号
时效性:全文失效
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失效提示:依据国家税务总局令第20号 国家税务总局税收规范性文件制定管理办法,本法规自2010年7月1日起全文废止。

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局,扬州税务进修学院:

    为规范税收规范性文件制定管理工作,国家税务总局在广泛调研的基础上,制定了《税收规范性文件制定管理办法(试行)》,现印发给你们,请遵照执行。对执行中发现的问题,请及时向总局(政策法规司)反映。 


                                 国家税务总局

                            二○○五年十二月十六日


 税收规范性文件制定管理办法(试行)


    第一章  总  则

    第一条  为规范税收规范性文件制定发布、备案备查等工作,提高税务机关制度建设质量,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《法规规章备案条例》等规定,结合税务机关工作实际,制定本办法。

    第二条  本办法所称税收规范性文件,是指省以下(含本级)各级税务机关依照法定职权和规定程序制定并发布的,涉及纳税人、扣缴义务人及其他税务行政管理相对人(以下简称税务行政管理相对人)权利、义务,在本辖区内对征纳双方具有普遍约束力并能够反复适用的文件。

    第三条  税收规范性文件的起草、审查、发布、备案备查等工作,适用本办法。

    各级税务机关原文转发上级税务机关制定的税收规范性文件,制定本系统或本机关内部工作管理制度,向上级税务机关报送请示或报告,针对特定税务行政管理相对人的特定事项作出行政处理决定等工作,不适用本办法。

    第四条  制定税收规范性文件,应当符合宪法、法律、法规、规章及上级税收规范性文件的规定,并遵循本办法规定的制定规则和制定程序。

    违反本规定制定税收规范性文件,严重损害税务行政管理相对人的合法权益,致使国家税款大量流失,或者造成其他严重不良后果的,由上级税务机关依法追究制定机关主要负责人和直接责任人的行政责任。

    第五条  税收规范性文件规定的事项应当属于执行法律、法规、规章及上级税收规范性文件的规定,且需要制定税收规范性文件的事项。

    税收规范性文件不得设定行政许可和审批,行政处罚,行政强制,行政事业性收费,税收的开征、停征、减税、免税、退税、补税以及其他不得由税收规范性文件设定的事项。

    没有法律、法规、规章的规定,税收规范性文件不得作出损害税务行政管理相对人权利或者增加其义务的规定。

    第六条  县(市、区)以下(不含本级)税务机关,各级税务机关的内设机构、派出机构、直属机构、临时性机构不得制定税收规范性文件。

       第二章  制定规则

  第七条  制定税收规范性文件,应当根据税收规范性文件的具体内容确定名称,可以使用“办法”、“规定”、“规程”、“规则”、“通知”、“决定”等名称。

  税收规范性文件不得称“法”、“条例”或“实施细则”;对税务行政管理相对人特定事项的答复如需抄送本辖区,应当遵循税收规范性文件的制定规则和制定程序,且不得称“批复”。

    第八条  税收规范性文件应当根据内容需要,明确制定目的和依据、适用范围、主体、权利义务、具体规范、操作程序、施行日期等内容。

    第九条  制定税收规范性文件,应当做到内容具体、明确,具有可操作性,内在逻辑严密,语言规范、简洁、准确。

  法律、法规、规章、上级税收规范性文件及本机关税收规范性文件已明确规定的内容,一般不作重复规定。

    第十条  内容较多、结构复杂的税收规范性文件,可以根据需要分章、节、条、款、项、目。章、节应当有标题,章、节、条的序号用中文数字依次表述;款不加序号;项的序号用中文数字加圆括号依次表述;目的序号用阿拉伯数字依次表述。

    第十一条  税收规范性文件应在文件发布之日后或文件规定施行之日起开始施行。

    对税务行政管理相对人权益有重大影响的税收规范性文件,应当自发布之日起30日后施行。

    税收规范性文件不得溯及既往,但法律、法规、规章有明确规定以及为了更好地保护税务行政管理相对人权益的特别规定除外。

    经授权对规章或上一级税务机关税收规范性文件作出补充规定的税收规范性文件,施行时间可与规章或上一级税务机关税收规范性文件的施行时间相同。

    第十二条 税收规范性文件应列明因实施本文件而废止的其他税收规范性文件或条款的名称。

    第十三条  需要下级税务机关在执行中作出补充规定的税收规范性文件,可以授权下级税务机关制定具体的实施办法。被授权税务机关不得再授权。

    制定机关不得将税收规范性文件的解释权授予下级税务机关。

      第三章  制定程序

      第十四条  税收规范性文件的起草,由制定机关业务主管部门负责;内容涉及两个或者两个以上部门的,由制定机关负责人指定牵头起草部门。

    第十五条  各级税务机关从事政策法规工作的部门(以下简称法规部门)负责对税收规范性文件进行合法性审查。

    未经法规部门审查的税收规范性文件,办公室不得审核,机关负责人不得签发。

    第十六条  起草部门起草税收规范性文件,应当充分征求机关内部相关部门、基层税务机关、税务行政管理相对人及其他相关各方的意见。 

    听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,对听取的意见应当记录并形成文字材料。  

 第十七条  起草部门在形成起草文本并会签机关内部相关部门后,应当将起草文本及说明、所依据文件、征求和吸收意见情况及其他相关材料送法规部门审查。

    起草说明应包括制定目的、制定依据、必要性与可行性、起草过程、对起草文本主要问题的不同意见、协调情况及其他需要说明的事项。

    提交审查的税收规范性文件起草文本,应当由起草部门负责人签署;几个起草部门共同起草的税收规范性文件起草文本,应当由该几个起草部门负责人共同签署。

    第十八条 法规部门应从以下几个方面对起草文本进行审查:

   (一)是否符合本办法第四条、第五条、第六条的要求;

   (二)是否与本机关原有税收规范性文件相协调、衔接;

 (三)是否就重大问题征求相关方面的意见;

   (四)是否符合本办法第二章有关税收规范性文件制定规则的要求;

   (五)其他需要审查的内容。

    第十九条  对提交审查的起草文本,法规部门可以根据工作需要补充征求机关内部各部门的意见,必要时可以召开座谈会、论证会、听证会或者将起草文本向社会公布,充分征求专家、学者及税务行政管理相对人的意见。

    第二十条  法规部门应当认真研究各方意见和建议,并提出书面审查意见。

    法规部门在审查中发现没有必要制定税收规范性文件或者起草条件尚不成熟的,应建议起草部门停止或暂停制定税收规范性文件;发现起草文本存在重大缺陷的,应将起草文本退回起草部门予以修改;对起草文本中存在的一般性问题,法规部门可以在征求起草部门意见后直接修改。

    第二十一条  税收规范性文件经审查通过后形成审查文本,由法规部门提请局务会议或局长办公会议审议。

    提交局务会议或局长办公会议审议之前,法规部门应当对不同意见进行协调。对有关各方不能达成一致意见的,应当在审查意见中说明情况并提出倾向性意见。

    第二十二条  局务会议或局长办公会议审议税收规范性文件审查文本时,由法规部门作说明,也可以由起草部门作说明。

    局务会议或局长办公会议形成审议意见后,法规部门应当会同起草部门对税收规范性文件进行修改,形成修改文本后,由法规部门按公文处理程序报机关负责人签发。

    第二十三条  法规部门在合法性审查过程中,可以根据税收规范性文件起草文本的内容、性质、意见分歧等情况,决定适用简易程序。但是,对税务行政管理相对人权利义务影响较大,或存在重大意见分歧的税收规范性文件起草文本,一般不得适用简易程序。

    对适用简易程序形成的审查文本,法规部门审查后退起草部门,由起草部门按公文处理程序报机关负责人签发。

    第二十四条  税收规范性文件应当及时在本级政府公报、本部门公报或公告、本辖区范围内公开发行的报纸或政府网站、本部门网站上刊登。

    不具备本条第一款规定发布条件的税务机关,应当在办税服务场所和公共场所建立公告栏或发放宣传材料,及时公布其制定的税收规范性文件。

  未按规定公开发布的税收规范性文件不具有执行力。

    第二十五条  起草部门应当及时跟踪了解税收规范性文件的施行情况。

    对执行机关或税务行政管理相对人反映问题较多的文件,起草部门应当及时进行分析、评估,并提出修改、补充或者废止的意见。

  第二十六条  各级税务机关应当每年对税收规范性文件进行清理,并公布清理结果。

       第四章  备案备查

  第二十七条  制定机关应当自税收规范性文件发布之日起30日内,向上一级税务机关报送备案;每年年度终了后1个月内,向上一级税务机关报送本年度发布的税收规范性文件目录。

  第二十八条  报送税收规范性文件备案,应当提交税收规范性文件备案报告、正式文本一式两份;具备条件的,可同时提交税收规范性文件的电子文本。

    备案报告应注明文件名称、文号、制定依据、制定程序、发文日期和发布方式,并加盖制定机关印章。

    第二十九条  上一级税务机关应当从以下几个方面,对报送备案的税收规范性文件进行审查:

  (一)是否与法律、法规、规章及上级税收规范性文件相矛盾、相抵触;

  (二)是否超越法定权限;

  (三)是否违反制定、发布程序;

  (四)其他需要审查的内容。

    第三十条 上一级税务机关的法规部门具体负责税收规范性文件的备案登记、审查监督和纠正违法等工作。业务主管部门应当配合法规部门审查其职能范围内的税收规范性文件,并按照规定时限向法规部门报送审查意见。

  第三十一条  经审查,税收规范性文件超越权限,违反法律、法规、规章及上级税收规范性文件的规定,或者其规定明显不适当的,由上一级税务机关责令制定机关限期纠正;逾期仍不纠正的,由上一级税务机关予以纠正,并通知制定机关。

  制定机关应当自接到上一级税务机关限期纠正意见之日起30日内,将处理情况报告上一级税务机关。

    第三十二条  对不报送备案或不按时报送备案的税务机关,由上一级税务机关通知制定机关限期报送;逾期仍不报送的,给予通报,并责令限期改正。

    第三十三条  税务行政管理相对人认为税收规范性文件同法律、法规相抵触或者违反其他上位法规定的,可以向制定机关及其上一级税务机关书面提出审查的建议,制定机关及其上一级税务机关应当依法及时研究处理,并书面答复处理结果。

    制定机关及其上一级税务机关应当探索建立有关异议处理的制度、机制。

     第五章  附  则

     第三十四条  税务机关代地方人大、政府起草涉税文件,与其他机关联合制定税收规范性文件,修改、废止税收规范性文件,参照本办法的规定办理。

  第三十五条  本办法由国家税务总局负责解释。

  第三十六条  本办法自2006年3月1日起施行。

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关于“抽逃出资”的相关法律问题解读

案情背景

  A公司成立时注册资本共计6000万,共包括B公司(占股20%)、C公司(占股10%)在内的九名股东。A公司成立前,九名股东通过案外人垫资缴足A公司6000万注册资本,并在成立后立即将注册资本转回给案外人。后C公司进入破产清算程序,名下A公司10%的股权被法院裁定归买受人D公司所有。D公司受让股权后,向上海市闵行区法院起诉要求B公司向A公司返还出资600万元。上海市闵行区法院认为只有诚信股东才能主张抽逃出资的股东返还出资,驳回了D公司的诉讼请求。D公司上诉,上海市一中院改判支持D公司的诉讼请求。案例节选自(2021)沪01民终14513号。

  争议焦点

  1、股东是否存在抽逃出资行为?

  2、瑕疵股东是否有权主张抽逃出资的股东返还出资?

  裁判要旨

  争议焦点1:

  股东通过第三方代垫出资并将其出资抽回的行为并未经过法定程序,属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定(三)》(以下简称《公司法司法解释三》)第十二条第一条第(四)项规定的情形,构成抽逃出资。

  争议焦点2:

  即便受让的股权有瑕疵,D公司作为股东仍有权请求抽逃出资的股东B公司向A公司返还全部出资(需扣除B公司已因抽逃出资被法院执行并划扣以清偿B公司对外债务的款项金额)。

  理由如下:第一,法律没有明确规定《公司法司法解释三》第十四条中的其他股东应限定为守约股东。从促进公司资本充实的目的看,也不应将抽逃出资股东或者受让瑕疵股权的股东排除在该法条中请求其他抽逃出资股东向公司返还出资本息的其他股东之外。对未履行出资义务或者抽逃出资的股东提起股东出资诉讼是法律赋予其他股东的权利,对该条中其他股东的资格进行限缩,与公司资本制度不符。

  第二,全体股东都有向公司出资的义务,该出资并非股东之间的对待给付,任一股东均不得以对方未履行出资义务或者抽逃出资或者受让之股权存在瑕疵为由拒绝履行自身的出资义务。

  第三,股东抽逃出资侵害的是公司财产权益,股东行使出资请求权属于共益权范畴。况且,从公司资本维持的角度来看,未履行出资义务或者抽逃出资的股东之间互相催缴出资,有利于公司资本充实。

  第四,股东的出资义务具有法定性,公司资本维持是股东承担有限责任的基础,公司资本缺失显然会降低公司的履约能力和偿债能力,故不应以公司意志予以免除。

  法律解读

  关于抽逃出资行为的认定:

  按期足额缴纳认缴的出资是股东的法定义务,是公司资本维持原则的基本要求,也是对其他足额出资股东和公司债权人合法权益保护的需要。股东抽逃出资不仅违反了公司资本制度,而且破坏了股东承担有限责任的公平性基础,其目的也往往是利用公司法人人格独立制度逃避债务。

  抽逃出资承担责任的构成要件之一即是存在抽逃出资行为。就抽逃出资行为的表现形式,《公司法解释三》第十二条规定“公司成立后,公司、股东或者公司债权人以相关股东的行为符合下列情形之一且损害公司权益为由,请求认定该股东抽逃出资的,人民法院应予支持:(一)制作虚假财务会计报表虚增利润进行分配;(二)通过虚构债权债务关系将其出资转出;(三)利用关联交易将出资转出;(四)其他未经法定程序将出资抽回的行为”。

  司法实践中,出资后或完成验资后的资金流向或资金转移事实一般可通过银行流水等客观凭证予以核实,争议不大,往往争议较多的是如何认定该资金转移行为的性质,被告股东多以借款或正常交易往来等予以抗辩。法院则通常认为股东在无任何正当事由的情况下,未经公司任何决议,将其认缴的全部出资经验资后又全部转出未归还,也未支付任何利息,排除存在其他基础法律关系下应认定其抽逃出资。因此,原始股东在没有基础法律关系的情况下,例如没有借款协议、催款通知等证明债权真实的文件,可能被法院认定为构成“抽逃出资”合理怀疑。

  另外,股东将投资款或增资款转入公司账户验资后未经法定程序将其抽回的行为,可能也会被认定为“抽逃出资”;股东提供虚假企业资产负债表、利润表和虚构购销合同,以所属公司为出票人,在金融机构办理银行承兑汇票可能被认定为抽逃出资;股东转出注册资本后,再注入资金但不能证明其系补足出资的;股权或债权受让方应支付的对价,变相由出让方公司支付,导致公司法人财产不当减少,均可能被认定为是抽逃出资。

  抽逃出资的本质是损害公司权益,法律虽未明确何谓损害公司权益,但股东恶意违反资本维持原则,导致公司债务清偿不能当然损害了公司权益。总之,判断某一行为是否构成抽逃出资,可从是否损害公司权益这一要素,结合行为人的主观目的、过错程度、对公司造成的影响例如造成公司资本显著减少,不具有清偿债务能力等以及双方举证情况等进行综合分析,不宜将股东从公司不当获得财产的所有行为都笼统认定为抽逃出资。在是否构成抽逃出资事实争议较大,真伪不明的情况下,法院还可根据《公司法解释三》第二十条规定进行举证责任的分配,即“当事人之间对是否已履行出资义务发生争议,原告提供对股东履行出资义务产生合理怀疑证据的,被告股东应当就其已履行出资义务承担举证责任。”

  关于抽逃出资的出资范围:

  禁止股东“抽逃出资”中的“出资”是仅指“注册资本”还是包括由股份溢价构成的“资本公积金”,《公司法》及相关司法解释并未进行回应,理论和实践中尚有不同观点。新《公司法》第四十七条规定:“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额”。该部分认缴出资额,是股东的出资义务并无争议,实践中争议较大的是溢价增资进入资本公积金部分是否属于抽逃出资中的“出资”范围。

  一种观点认为资本公积金也属于公司资产,无正当理由转出后未予以返还的,应认定该行为属于抽逃出资行为。例如银基烯碳新材料集团股份有限公司与连云港市丽港稀土实业有限公司等公司增资纠纷案【案号:(2018)最高法民终393号】,最高人民法院认为,资本公积金不仅是企业所有者权益的组成部分,亦是公司资产的重要构成,而公司资产在很大程度上代表着公司的资信能力、偿债能力、发展能力,在保障债权人利益、保证公司正常发展、维护交易安全方面起着重要作用。公司作为企业法人,具有独立人格和独立财产,而独立财产又是独立人格的物质基础。出资股东可以按照章程规定或协议约定主张所有者权益,但其无正当理由不得随意取回出资侵害公司财产权益。最高院认为计入资本公积金的部分属于公司资产,无正当理由转出后,理应予以返还。在(2013)民提字第226号案中,最高法院认定股东实际出资大于应缴出资形成的资本溢价,性质上属于公司的资本公积金,不构成股东对公司的借款,股东以此作为借款债权而与公司以物抵债的,构成变相抽逃出资,违反了公司资本充实原则,应认定为无效。(2019)苏民终1446号案中,法院认为虽然大于注册资本的差额部分没有作为注册资本在工商部门进行登记,但公司的资本公积金亦不能随意撤回。案涉承诺书内容约定公司向股东返还大于注册资金的投资款部分,违反了公司法资本维持原则,损害了公司及其债权人的合法权益,应属无效。

  另一种观点是认为资本公积不属于出资范围。股东出资义务仅限于计入注册资本那部分出资,而计入资本公积部分,不构成实收资本。是出资人为获得协议约定比例的股权,经与公司原股东商定的对价,是估值溢价。属于合同行为,产生的义务是合同义务,是合同当事人就所涉一定比例股权的购买价格问题,仅涉及原股东和新加入投资人的利益。该项出资非法定义务,也不涉及公司债权人保护问题,也无其他股东的连带补足义务问题。投资人可与股东约定,不溢价出资也可能获得合同约定比例的股权。更何况,计入资本公积的出资溢价,只是注册资本的准备金,股东应还没有对其完全丧失意思自治的空间,就该因出资溢价形成的资本公积,仍可决定后续是否转为注册资本、多少比例转为注册资本、何时转为注册资本等作出决议。

  在(2020)陕民终633号案件中,二审法院认为资本公积金是由投入资本本身所引起的增值,与公司生产经营没有直接关系,是一种准资本金或者公司后备资金,属于公司资产,是企业所有者权益的组成部分,可以按照法定程序转为注册资本金,故资本公积金与公司注册资本的性质存在明显不同,不能等同于公司注册资本,公司依照法定程序作出的关于减少资本公积金的决议亦不能认定为抽逃出资。

  还有观点认为:

  法律应保护投入前的资本信赖,投入后的资产信赖。投入前欠缴的应计入资本公积的部分,因并非公司实有财产,一般不会影响公司外部人的判断,此时营业执照中注册资本被视为公示性的承诺,出资的仅限于注册资本即可,不必包括未实现的对股东债权;对于已缴资本公积,构成公司资产,影响外部交易人的判断,有必要以出资相同规则进行规制。

  抽逃出资的法律责任:

  作为侵害公司财产权的行为,其法律责任适用《民法典》第一百七十九条关于民事责任承担的规定以及新《公司法》第五十三条第二款规定:“违反前款规定的,股东应当返还抽逃的出资;给公司造成损失的,负有责任的董事、监事、高级管理人员应当与该股东承担连带赔偿责任。”除上述民事责任外,还可能面临行政责任、甚至刑事责任的承担。同时,抽逃出资往往可能伴随着职务侵占,挪用资金等违法犯罪行为。

  至于请求股东履行出资义务的主体范围的认定,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定(三)》第十三条第一款明确了请求股东履行出资义务的主体范围,起诉股东自身是否履行出资义务,并不影响其作为主体所享有的要求其他未出资股东履行出资义务的诉权。