法释[2015]9号 最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释
发文时间:2015-04-27
文号:法释[2015]9号
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失效提示:根据法释[2018]1号 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释,本法规自2018年2月8日起全文废止。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已于2015年4月20日由最高人民法院审判委员会第1648次会议通过,现予公布,自2015年5月1日起施行。


最高人民法院

2015年4月22日


最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

(2015年4月20日最高人民法院审判委员会第1648次会议通过)

法释〔2015〕9号                2015.4.22

为正确适用第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定修改的《中华人民共和国行政诉讼法》,结合人民法院行政审判工作实际,现就有关条款的适用问题解释如下:

第一条 人民法院对符合起诉条件的案件应当立案,依法保障当事人行使诉讼权利。

对当事人依法提起的诉讼,人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定,一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的,应当当场登记立案;当场不能判断是否符合起诉条件的,应当在接收起诉状后七日内决定是否立案;七日内仍不能作出判断的,应当先予立案。起诉状内容或者材料欠缺的,人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的,应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的,裁定不予立案,并载明不予立案的理由。当事人对不予立案裁定不服的,可以提起上诉。

第二条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:

(一)请求判决撤销或者变更行政行为;

(二)请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务;

(三)请求判决确认行政行为违法;

(四)请求判决确认行政行为无效;

(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;

(六)请求解决行政协议争议;

(七)请求一并审查规章以下规范性文件;

(八)请求一并解决相关民事争议;

(九)其他诉讼请求。

当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当予以释明。

第三条 有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:

(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;

(二)超过法定起诉期限且无正当理由的;

(三)错列被告且拒绝变更的;

(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;

(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;

(六)重复起诉的;

(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;

(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;

(九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的;

(十)不符合其他法定起诉条件的。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉。

第四条 公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

第五条 行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。

第六条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

第七条 复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。

第八条 作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

第九条 复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。

作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。

第十条 人民法院对原行政行为作出判决的同时,应当对复议决定一并作出相应判决。

人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的,可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。

人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的,应当同时判决撤销复议决定。

原行政行为合法、复议决定违反法定程序的,应当判决确认复议决定违法,同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

原行政行为被撤销、确认违法或者无效,给原告造成损失的,应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任;因复议程序违法给原告造成损失的,由复议机关承担赔偿责任。

第十一条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:

(一)政府特许经营协议;

(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;

(三)其他行政协议。

第十二条 公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

第十三条 对行政协议提起诉讼的案件,适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。

第十四条 人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

第十五条 原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法,理由成立的,人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议,并明确继续履行的具体内容;被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的,判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议,给原告造成损失的,判决被告予以补偿。

第十六条 对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,诉讼费用准用民事案件交纳标准;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,诉讼费用适用行政案件交纳标准。

第十七条 公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议,应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。

有下列情形之一的,人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定,并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利:

(一)法律规定应当由行政机关先行处理的;

(二)违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的;

(三)已经申请仲裁或者提起民事诉讼的;

(四)其他不宜一并审理的民事争议。

对不予准许的决定可以申请复议一次。

第十八条 人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的,民事争议应当单独立案,由同一审判组织审理。审理行政机关对民事争议所作裁决的案件,一并审理民事争议的,不另行立案。

第十九条 人民法院一并审理相关民事争议,适用民事法律规范的相关规定,法律另有规定的除外。当事人在调解中对民事权益的处分,不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的,未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院,由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的,应当按照审判监督程序再审。

第二十条 公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件,应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。

第二十一条 规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

第二十二条 原告请求被告履行法定职责的理由成立,被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的,人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定,判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责;尚需被告调查或者裁量的,应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。

第二十三条 原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立,被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的,人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定,判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。

第二十四条 当事人向上一级人民法院申请再审,应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的,自知道或者应当知道之日起六个月内提出:

(一)有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;

(二)原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的;

(三)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;

(四)审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

第二十五条 有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议:

(一)人民法院驳回再审申请的;

(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;

(三)再审判决、裁定有明显错误的。

人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后,当事人申请再审的,人民法院不予立案。

第二十六条 2015年5月1日前起诉期限尚未届满的,适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。

2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限,适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项,仍然有效。

对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审,或者人民法院依照审判监督程序再审的,程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。

第二十七条 最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的,以本解释为准。

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  一、可以减的依据政策依据


  1、《关于增值税期末留抵退税有关城市维护建设税教育费附加和地方教育附加政策的通知》(财税[2018]80号)


  对实行增值税期末留抵退税的纳税人,允许其从城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加的计税(征)依据中扣除退还的增值税税额。


  2、《中华人民共和国城市维护建设税法》(中华人民共和国主席令第五十一号)(自2021年9月1日起施行)


  第二条城市维护建设税以纳税人依法实际缴纳的增值税、消费税税额为计税依据。


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  以上文件明确附加税费的计税(费)基数可以扣除期末留抵退税的金额,但是并未明确预缴环节是否可抵减。


  目前确实有税务机关,例如我们客户提到的当地税务机关允许预缴时附加税费的计税(费)基数可以减去期末留抵退税的金额。对于纳税人来说,意味着当期可以少缴纳附加税费。但是在进行账务处理的时候,是无法将留抵退税而少交的附加税费单独体现出来的。


  二、不可以减的税收原理、政策依据


  1、增值税的计税原理


  增值税留抵退税的根源是解决企业进项长期大于销项,进项税额当期可抵扣的金额,取决于一般计税项目下对应的销项税额的金额,与简易计税项目无关,与预缴税款无关。


  2、财政部国家税务总局《关于纳税人异地预缴增值税有关城市维护建设税和教育费附加政策问题的通知》(财税[2016]74号)


  二、预缴增值税的纳税人在其机构所在地申报缴纳增值税时,以其实际缴纳的增值税税额为计税依据,并按机构所在地的城市维护建设税适用税率和教育费附加征收率就地计算缴纳城市维护建设税和教育费附加。


  3、增值税及附加税费预缴表附列资料(附加税费情况表)填表说明


  根据国家税务总局《关于增值税、消费税与附加税费申报表整合有关事项的公告》(国家税务总局公告2021年第20号),自2021年8月1日起,增值税、消费税分别与城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加申报表整合。


  增值税及附加税费预缴表的附列资料-附加税费情况表

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根据填表说明,第1栏“增值税预缴税额”:填写纳税人按规定应预缴增值税税额。该栏次等于主表增值税本期合计预征税额(主表第6行第4栏)。

  而在一般纳税人增值税及附加税费申报表附列资料(五)中,也新增了一些行和列,附加税费计税(费)依据=增值税税额+增值税免抵税额-留抵退税本期扣除额。

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从增值税的计税原理以及修订后的增值税纳税申报表,个人认为预缴增值税,附加税费的计税(基)不可以减去增量留底退税的金额。


  房地产企业目前可在土增税前扣除的税费包括营业税、城建税和教育费附加。而城建税和教育费附加,根据国家税务总局2016年公告第70号规定有两种计算方法:


  1、可以根据清算项目准确计算增值税,进而可以准确计算城建税、附加税费,可据实扣除。


  2、凡不能按清算项目准确计算的,则按该清算项目预缴增值税时实际缴纳的城建税、教育费附加扣除。


  对于第二种不能按清算项目准确计算的,如果预缴增值税,附加税费的计税(费)基数减去增量留抵退税,因此缴纳的城建税、教育费附加也会相应减少,未来在土增税前扣除的时候,只能按照实际缴纳的金额扣除,对企业来说是较为不利的。


层高系数法在土地增值税清算中的应用案例

一、什么是层高系数法?


  层高系数法本质上也是一种成本的分摊方法,就是在计算扣除时考虑到不同开发业态产品的层高情况而对其成本进行调整的方法。


  举个例子说明一下,住宅层高3米,商业层高4.5米,那么商业层高是住宅层高的1.5倍,这个层高系数就是1.5,在做成本分摊时,商业成本就应该在建筑面积的基础上做1.5倍的倍数分摊。假设住宅面积2万平方,商业1万平方,成本1.5亿元,如果不考虑系数,住宅商业平均单方成本就是1.5/3万=5000元/平方。


  如果考虑层高系数,住宅和商业分摊成本比例就发生变化:


  住宅应分摊比例为:2/(2+1*1.5)=57%


  住宅应分摊成本为:1.5亿*57%=8550万元


  住宅单方成本为:8550/2万=4275元/平方


  商业应分摊比例为:1.5/(2+1*1.5)=43%


  商业应分摊成本为:1.5亿*43%=6450万元


  商业单方成本为:6450/1万=6450元/平方


  可以非常明显的看到,层高系数法可以使得更多的成本分配到层高更高的商业产品中去。而且可以看到,层高系数法本质上是建筑面积法的一种变化形式,是在原有建筑面积法基础上增加了一个系数调整。


  二、层高系数法是会计核算方法吗?


  作为一种特殊的成本分摊方法,层高系数法是一种会计核算认可的方法吗?我们来看看相关规定:


  1、会计核算中的成本分摊方法


  《企业产品成本核算制度》中对于这个问题的表述如下:房地产企业发生的有关费用,由某一成本核算对象负担的,应当直接计入成本核算对象成本;由几个成本核算对象共同负担的,应当选择占地面积比例、预算造价比例、建筑面积比例等合理的分配标准,分配计入成本核算对象成本。


  这里列举了三种方法,也的确是实务中最常见的方法,但这里并未提到层高系数法,实务中我们也认为会计处理通常不能使用层高系数法。


  2、所得税税前扣除中的成本分摊方法


  《房地产开发经营业务企业所得税处理办法》对于计税成本核算中的成本分摊方法有严格的界定,只列出了四类方法:占地面积法、建筑面积法、实际成本法、预算造价法,而且明确规定所得税税前扣除中土地成本只能使用占地面积法,公共配套设施只能使用建筑面积法,利息只能使用实际成本法或预算造价法。


  这里依然,没有层高系数法的出现,也就意味着所得税并不认可层高系数法。


  3、土地增值税清算中的成本分摊方法


  目前总局文件中关于土增清算成本分摊问题只有三个文件做过说明:《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》(财法字[1995]6号)


  纳税人成片受让土地使用权后,分期分批开发、转让房地产的,其扣除项目金额的确定,可按转让土地使用权的面积占总面积的比例计算分摊,或按建筑面积计算分摊,也可按税务机关确认的其他方式计算分摊。


  《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》(国税发[2006]187号)


  属于多个房地产项目共同的成本费用,应按清算项目可售建筑面积占多个项目可售总建筑面积的比例或其他合理的方法,计算确定清算项目的扣除金额。


  《关于印发<土地增值税清算管理规程>的通知》(国税发[2009]91号),三个文件


  纳税人分期开发项目或者同时开发多个项目的,或者同一项目中建造不同类型房地产的,应按照受益对象,采用合理的分配方法,分摊共同的成本费用。


  三个文件都陈述了几个共同观点:


  1、只有共同成本费用才需要分摊;


  2、根据受益原则采用合理分配方法;


  3、只提到了占地面积法和建筑面积法两种明确的方法,也并未提到层高系数法。


  层高系数法的出现主要是在各地税务机关关于土地增值税清算的相关文件规定中,目前能够找到的至少有八个省份做了相关规定,如新疆、湖北、湖南、河北、福建、广西、广东、浙江等。即使如此,关于层高系数法的说法、规定也不尽相同,实际应用中的确让人困惑。总结一下,我的看法是层高系数法仅仅是应用于土地增值税清算中的成本分摊,会计处理和所得税计税成本扣除不能使用层高系数法。而且,层高系数法的运用仅限于已经做出规定的省份,未做出规定的省份不可盲目使用。


  三、各省层高系数法的关键点分析


  1、层高系数法通常只在同一建筑物的不同产品中适用


  关于这一点很多省都明确,必须是单个建筑物或者同一建筑物出现了住宅和其他类型商品房,而且双方层高不同,才可以采用层高系数法,如果不是同一建筑物,成本就可以单独核算清楚,不需要层高系数法。


  2、层高系数法适用的是土增的全部扣除项目还是开发成本,还是仅仅适用于建安工程费?


  这个问题是有不同意见的,浙江、湖南、新疆认为只能对建安工程费适用层高系数法调整;南宁、广州认为适用于所有扣除项目;河北认为适用于开发成本(不含土地)。我个人的意见是由于层高系数主要影响的是建安部分,因此应只能适用于建安工程费,至于公共配套设施费、基础设施建造费、开发间接费等不应适用层高系数法。


  3、层高系数多少合适?


  这里也出现三种观点,浙江直接按照1.4处理,新疆税务机关只认可层高系数高于1.5的层高系数,其他地方税务机关大多数是按照实际计算出来的层高系数处理。


  不难看出,层高系数法即使是在能够认可的各省中也是存在诸多争议。


  四、不认可层高系数法的区域房企如何分摊成本?


  这是一个很复杂的问题,我仅谈谈我的观点:


  1、土地增值税清算分摊方法并不一定要和会计处理完全一样,但往往会参考会计处理方法,或者直接认可会计处理的方法;


  2、企业如果在土增清算中没有结转收入和结转成本,土增清算倾向于统一使用建筑面积法,或者土地使用总占地面积法,其他成本统统认定为共同成本适用建筑面积法。


  3、成本分摊的前提是共同成本,意味着如果是直接成本则不需要分摊,直接归入成本对象即可,只有共同成本才需要分摊,什么是直接成本,什么是共同成本实务中是需要财务人员认真判断和设计的。


  4、如果财务人员已经做了真实合理的成本分摊,客观的分摊了各项成本,土增清算当然可以采信并直接使用相关数据。


  来源:财税聚焦  作者:李舟


  以下补充内容:


  五、各省的规定


  01、浙江的规定


  《关于土地增值税若干政策问题的公告》(浙江省地方税务局公告2014年第16号)


  对多个清算单位或不同类型开发产品共同发生的建筑安装工程费,在按建筑面积法计算分摊时,对超标准层高可售房产应按以下方法计算:对层高高于4.5米(含4.5米)低于6米的,其可售建筑面积按1.5倍计算;对层高高于6米(含6米)的,其可售建筑面积按2倍计算。


  02、广州的规定


  《关于印发2013年土地增值税清算工作有关问题的处理指引的通知》(穗地税函[2013]179号)


  对兼有住宅和非住宅的综合开发项目在计算分配扣除项目金额时,应对剔除自用和出租后的可售非住宅(含剔除自用和出租后的已售和未售)面积整体乘以1.4系数进行分摊计算。


  03、广西的规定


  《关于土地增值税清算若干政策问题的通知》(南地税发[2008]310号)


  关于采用层高系数法计算分摊扣除项目金额中,纳税人同一项目中住宅有多种层高高度时如何确定层高系数标准的问题,在采用层高系数法计算分摊扣除项目金额中,纳税人同一项目中住宅有多种层高高度时,以纳税人该项目中层高面积比重最大的住宅层高作为系数1。


  《关于土地增值税清算若干政策问题的通知》(南地税发[2008]221号)


  层高系数建筑面积分摊法具体计算口径和步骤如下:


  (一)计算层高系数


  在纳税人同一项目(包含不同类型房地产)中,选取住宅层高为基数,设定为1;层高低于住宅的,以1为系数;其他类别用房层高高于住宅层高的,按其他类别用房层高与住宅层高之比,计算出其层高系数。


  某类型用房层高系数=该类型用房层高÷住宅层高


  (二)计算层高系数面积


  1.总层高系数面积=∑(某类型用房层高系数×某类型用房可售建筑面积)


  2.某类型用房已售部分的层高系数面积=某类型用房层高系数×某类型用房已售建筑面积


  (三)计算不同类型用房已售部分可分摊的房地产开发成本


  某类型用房已售部分应分摊的房地产开发成本=房地产开发总成本÷总层高系数面积×某类型用房已售部分的层高系数面积


  04、河北的规定


  《河北省地方税务局关于对地方税有关业务问题的解答》


  对于同一建筑物中包含不同类型房地产的,可以采用层高系数建筑面积法计算分摊。


  05、湖南的规定


  《关于进一步规范土地增值税管理的公告》(湖南省地方税务局公告2014年第7号)


  关于住宅与商业用房的成本扣除问题


  单栋建筑物既有住宅又有商业用房的,商业用房的建筑安装工程费可以按照层高系数予以调整。


  商业用房层高系数=商业用房平均层高/住宅平均层高


  《关于发布<益阳市地方税务局土地增值税管理办法>的公告》(益阳市地方税务局公告2014年第5号)


  第三十二条对纳税人开发的同一项目中既包含住宅,又包含商业用房的,商业用房的建筑安装工程费可以按照层高系数予以调整。具体计算方法和步骤如下:


  (一)计算层高系数


  在同一项目中,选取住宅层高为基数,设定为1;层高低于住宅的,以1为系数。


  商业用房层高系数=商业用房平均层高÷住宅平均层高


  (二)计算层高系数面积


  1、总层高系数面积=∑(商业用房层高系数×商业用房可售建筑面积)


  2、商业用房已售部分的层高系数面积=商业用房层高系数×商业用房已售建筑面积


  (三)计算商业用房已售部分可分摊的房地产开发成本


  商业用房已售部分应分摊的房地产开发成本=房地产开发总成本÷总层高系数面积×商业用房已售部分的层高系数面积


  06、新疆的规定


  《关于明确土地增值税相关问题的公告》(新疆维吾尔自治区地方税务局公告2016年第6号)


  清算单位中既有住宅又有商业用房的,商业用房建筑安装工程费可以按照层高系数予以调整,其余扣除项目成本不得按层高系数调整。


  商业用房层高系数小于1.5的,其建筑安装工程费不予调整。


  商业用房层高系数=商业用房单层层高/单层住宅层高


  07、内蒙古的规定


  《关于进一步明确土地增值税有关政策的通知》(内地税字[2014]159号)


  单栋建筑物既有住宅又有商业用房的,商业用房的建筑安装工程费可以按照层高系数予以调整。


  商业用房层高系数=商业用房平均层高/住宅平均层


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