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747 行政复议与行政诉讼是解决行政争议的法律制度，二者相互联系又相辅相成。但在实务中，行政复议与行政诉讼交叉衔接时仍然存在一些争议，笔者接下来就针对行政诉讼能否阻却行政复议决定执行这一问题，结合近期办理的相关案件进行探讨，以供大家参阅。
01、基本案情
小区业委会召开临时业主大会，决定解聘物业公司，并选聘新的物业公司。住建部门接到投诉，调查后作出撤销了业委会作出的决定。业委会不服，遂申请行政复议。复议机关以事实不清、证据不足为由，撤销了住建部门的撤销决定，并责令其在收到该决定书之日起60日内重新作出处理决定。第三人物业公司对复议决定书不服提起行政诉讼，一、二审法院均判决驳回其诉讼请求。
随后，住建部门依据终审判决重新作出撤销决定。原告不服，向法院提起诉讼，要求再次撤销住建部门的行政决定。
02、争议焦点
本案业委会认为，诉讼期间，不停止行政行为的执行。物业公司提起行政诉讼不影响行政复议决定的执行，住建部门应在收到复议决定后60日内重作行政行为。现住建部门在诉讼终结后做出行政决定，已超过法定期限。
住建部门认为，行政复议决定做出后，行政机关应当执行。但本案第三人物业公司提起了诉讼，阻却了行政复议决定的效力，行政机关需待法院生效判决作出后执行。
基于双方观点，本案争议焦点概括为：行政诉讼能否阻却行政复议决定执行?
03、问题分析
(一)行政复议决定不是具体行政行为
关于行政复议决定的本质属性众说纷纭，理论界和实务界对行政复议的法律属性一直争议不断。对行政复议决定的法律属性没有清晰的定位，导致行政复议制度具体细节的设置之间相互不协调甚至冲突。
有观点认为，行政复议决定属于准司法行为，其表面上是行政机关作出的行为，但是权力属性却不是行政执行权而是类似于法院的居间裁判权，因此区别于行政行为。
还有观点认为，行政复议决定就是行政行为。根据全国人大常委会法制工作委员会研究室的解读：行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，是指法律规定的行政复议机关通过受理复议申请，对争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的行政行为。
但是从行政诉讼的角度看，并不是所有经过行政复议的案件都是以行政复议决定为诉讼标的，维持决定的诉讼标的还包括了原行政行为，因此行政复议决定不是行政行为。
(二)行政复议法中的行政行为应当是行政机关作出的原具体行政行为，而不是复议机关作出的复议决定
《行政诉讼法》第五十六条规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行……”《行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。由此可知，此处的行政行为系行政机关在行政管理过程中对行政相对人实施的具体行政行为。
同一行政法律体系下，法律概念应当具备内涵及外延上的确定性、一致性与统一性。《行政复议法》与《行政诉讼法》框架下“行政行为”的特质应当是行政机关作出的原具体行政行为，并不包括复议机关作出的复议决定。
因此，行政复议决定依照法律规定于行政诉讼期间不具有执行力，有待法院作出最终裁判结果确认复议决定是否能付诸执行。
(三)司法最终原则要求行政复议决定服从于司法机关的最终审查结果
依照我国行政诉讼法的规定，行政处罚、行政许可、行政强制以及行政确认等行政决定均属于法院受理行政诉讼案件的范围，这就从法律上赋予了司法的决定权的效力高于行政机关的行政决定。该原则同时也体现在《行政诉讼法》第四十五条：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”因此，对行政复议决定不服的，行政相对人还可以通过诉讼获取救济，司法机关对争议案件享有最终决定权。
换言之，行政复议决定并不意味终局裁决，一旦进入诉讼阶段，行政复议决定效力依法服从于司法机关的最终正当合法性审查结果。
综上所述，行政复议决定作出后，行政相对人对复议决定不服提起诉讼的，行政复议决定不予执行，即行政诉讼阻却行政复议决定执行。
04、办案审思
通过对本案的复盘分析，笔者认为，行政复议和行政诉讼作为法定救济途径，不是并行关系，而是相互衔接的关系。行政复议与行政诉讼的程序衔接机制，关系到当事人对行政争议选择何种救济渠道及如何选择救济渠道的争讼程序启动问题。
就立法目的而言，如行政复议决定撤销原行政行为后，对于一些具有即时性的行政行为，即行政拘留决定、行政强制措施等需要马上实施的行为，该类型行为的决定与执行具有同步性，如果行政行为一旦不合法，其对当事人造成的侵害往往也与行为实施同时发生，从而容易导致无法挽回的损失，这显然与我们的立法本意相违背。
因此，回归到本案中来。不管是以“诉讼停止执行”还是以“诉讼不停止执行”，都不可能一劳永逸，但是其所追求的目标都是一致的，追求目标的过程也正是我们这些法律人需要思量的。
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