《酒店业统一会计制度》第12版主要修订解读
发文时间:2025-10-29
作者:纪超 吴昊
来源:中伦律师事务所
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《酒店业统一会计制度》(Uniform System of Accounts for the Lodging Industry),简称“USALI”或“统一会计制度”,又译作《住宿业统一会计制度》,是世界范围内被普遍认可和采用的、专为酒店行业设计的会计标准与指南。自1926年问世以来,USALI已成为酒店财务管理和报告的基石。USALI通过标准化的财务报告制度,使不同地区、不同运营方管理的酒店经营数据之间具有可比性,帮助业主及资产管理者、运营方更好地了解酒店的经营业绩以及衡量酒店运营的市场表现。

  USALI也出现在酒店管理合同中,绝大部分的国际品牌的酒店管理合同均规定酒店的财务记录应实质符合USALI的运营报表格式及术语要求。酒店业主最为关心的诸如经营毛利润(GOP,Gross Operating Profit)、每间可售房收入(RevPAR,Revenue per Available Room)等均是USALI所采纳的术语,这些术语也在酒店管理合同业绩考核等条款中发挥重要的作用。同时,在酒店管理合同谈判的过程中,业主与运营方之间往往也会对总收入(Gross Operating Revenue)、经营成本(Operating Expenses)等定义进行深入和细致的磋商,以求平衡双方的利益 。

  本文解读即将生效的USALI第12版的主要修订要点,以期帮助读者快速了解USALI此次修订内容及其意义。

  一、USALI的演变与革新

  USALI首次出版于1926年,名为Uniform System of Accounts for Hotels,由纽约市酒店协会发行。1961年,美国酒店与住宿协会(American Hotel and Lodging Association,简称“AHLA”)委托美国会计师协会(National Association of Accountants)为小型酒店和汽车旅馆开发了一套统一的会计制度,即《小型酒店、旅馆和汽车旅馆统一会计和费用词典系统》(Uniform System of Accounts and Expense Dictionary for Small Hotels, Motels and Motor Hotels)。1996年,AHLA决定将两套统一会计制度合并,形成了《酒店业统一会计制度》。2018年,Hospitality Financial and Technology Professionals(简称“HFTP”)从纽约市酒店协会取得了USALI的著作权。

  自首次出版后,USALI一直随着实践的变化而不断发展,以反映酒店行业的最新变化。目前有效的是自2015年1月1日起实施的USALI第11版。经过近十年的发展,HFTP今年发布了业界翘首以盼的USALI第12版,这一最新版本将于2026年1月1日生效。

  USALI第12版旨在提升财务报告透明度,为酒店业主、资产管理者、运营方提供更有效的管理和战略决策的工具,并与当代的行业实践保持一致。最新版本增加多处内容对成本核算进行了澄清,帮助酒店业主更好地了解忠诚计划的成本、品牌和运营方的成本;新增全包式酒店的财务报告指南,为全包式酒店的财务核算制定了统一标准;并通过新增衡量劳动效率的指标以帮助酒店业主、资产管理者及运营方衡量各部门的工时。

  二、USALI第12版的结构变化与全景概览

  USALI第12版包含六章,与第11版的五章相对比,主要区别在于新增了第二章“全包式酒店”的财务报告制度,以及第三章“其他财务报告指引”新增了决策流程图以辅助财务报告的编制及收支记录。这六个章节既独立聚焦特定主题,又相互衔接形成了完整的体系。

  第一章“运营报表(Part I Operating Statements)”规定了酒店经营活动的财务报表的统一格式,包括总运营报表(Summary Operating Statements)及其附表以及酒店内各部门报表。需注意的是,这些运营报表并非按照美国公认会计准则(GAAP)要求编制,其主要目的在于精准呈现酒店经营成果,报表中使用的经营毛利润(Gross Operating Profit)等术语,并非公认会计准则的术语,但在行业内被广泛应用。

  第二章“全包式酒店(Part II All-inclusive Hotels)”为USALI首次引入,专门针对全包式酒店(如一价全包度假村)制定了财务报表格式及术语定义,内容涵盖总运营报表及其附表、损益表、关键指标和比率等,填补了此前对全包式酒店的财务核算规范的空白,顺应了全包式经营模式的行业发展以及对统一财务规范的需求。

  第三章“其他财务报告指引(Part III Other Reporting Guidance)”是对第一章及第二章的财务报表编制进行的补充及指引,包括提供决策流程图为财务报告编制提供指引,对总额及净额财务报告规则进行了解释,以及对附加费、服务费、小费等处理方式进行明确。

  第四章“财务报表(Part IV Financial Statements)”聚焦对外财务报表,主要是为了满足酒店的外部贷款方、股东方的需求而提供的财务报表格式,包括资产负债表、利润表、所有者权益变动表、现金流量表等。这些报表的格式符合美国公认会计准则的要求。

  第五章“指标、比率及可选附表(Part V Metrics, Ratios and Optional Schedules)”为分析第一、二、四章的运营报表和财务报表的关键指标提供支持,有助于酒店业主、资产管理者、运营方评估酒店经营绩效、财务状况,进行行业对标,以辅助经营决策。

  第六章“收入与费用指南(Part VI Revenue and Expense Guide)”对酒店经营中常见的收入和支出项目进行分类,较为全面地统一了行业内收入、费用相关术语,为收入和费用记录在适当的部门和科目提供了详细指引。

  三、USALI第12版之主要修订

  (一)全包式酒店的专属财务报告体系

  近年来,全包式酒店(All-inclusive Hotels)在全球范围内不断扩张,国际酒店集团也越来越多地运营全包式酒店,或提供全包式服务套餐供客人选择。例如万豪集团于2019年建立了全包式酒店平台,以满足假日期间日益增长的需求,并与多家酒店业主达成了运营全包式度假村的管理协议。凯悦旗下全包式度假酒店品牌Inclusive Collection今年9月发布的报告显示,该品牌旗下已有140多家酒店,通过提供全包式的服务以提升酒店客人的旅行质量,减少客人制定计划的不便。

  何谓全包式酒店?与仅提供客房服务,餐饮及其他服务可由客人单独选择购买的常规的酒店模式不同,全包式酒店采用套餐定价模式,将客房、餐饮及娱乐服务等以固定费率打包销售。

  USALI第12版为全包式酒店新设了一章,首次专门针对全包式酒店出具了专属的财务报告格式,包括总运营报表及附表、损益表、关键指标与比率等。应采用全包式酒店财务报表的情形包括:按三年的滚动平均数据计算,全包式套餐收入占营业总收入的比例超过50%的酒店,或者预测的全包式套餐收入占营业总收入的比例预计超过50%的新开业酒店。对于未达到前述标准的酒店,仍应继续适用USALI第一章及其他章节关于常规酒店的财务报表格式及指引。

  与USALI第一章的总运营报表类似,USALI也为全包式酒店的总运营报表提供了两份报表格式,一份是运营方版本、一份是业主版本。两份报表在EBITDA(息税折旧摊销前利润)之前的科目完全一致,运营方版本中,EBITDA之后的项目为重置准备金(replacement reserve),而业主版本中,EBITDA之后的项目为利息、折旧和摊销及所得税。

  USALI第二章的总运营报表制定了专属于全包式酒店的经营收入(Operating Revenue)和经营费用(Operating Expenses)的定义。经营收入包含三大收入类别,即套餐收入(Package Revenue)、非套餐收入(Non-package Revenue)和杂项收入(Miscellaneous Income)。具体而言,套餐收入是将房费收入、餐饮收入及娱乐服务收入作为套餐收入整体入账,不再按照各部分收入进行拆分;非套餐收入为未包含在套餐价格内或未计入套餐收入的商品与服务所产生的收入,包括餐饮服务(例如:销售套餐未涵盖的高端品牌酒水或商品)、婚宴服务、水疗服务、高尔夫球场等;杂项收入包括场地租金、联营收入、利息等,财务核算口径与常规酒店保持一致。

  经营费用分为四大类别的费用,包括客房、餐饮、娱乐以及非套餐的费用。在总运营报表的附表中,经营费用细分为销售成本、其他收入成本、人工成本及相关费用和其他费用。

  经营费用的科目设置、分类方式与常规酒店大体相同,但USALI也根据全包式酒店的运营场景设置了专属科目,比如在娱乐部门的人工成本及相关费用中设置的专属子目:娱乐总监(记录娱乐总监的人工成本)、娱乐人员及表演者(记录提供全包式套餐所含音乐与娱乐服务人员的人工成本,例如演艺人员、杂技演员、魔术师等)。

  在业绩指标方面,基于全包式酒店独特的业务模式(以一价全包的套餐收入、而非客房收入作为主要收入来源),USALI也为全包式酒店设置了专属业绩指标,如反映每间已售客房的平均套餐价格的Package Average Daily Rate(套餐平均房价)、反映每间可售客房的平均套餐价格Package RevPAR(每间可售房套餐收入)、基于在店客人总数计算人均套餐收益的Package Revenue per Guest(人均套餐收入)等。

  由此可见,USALI第12版为全包式酒店制定的财务报告体系既贴合了全包式酒店的经营特点,也保持了与常规酒店财务报告体系的协调,其为各地区、各酒店集团的全包式酒店提供了统一的财务核算标准,促使不同的全包式酒店之间的财务数据可进行横向比较与公平对标,有助于酒店业主、资产管理者、运营方更清晰地了解全包式酒店的财务状况及经营成果并进而作出更明智的经营决策。

  (二)行政酒廊的精细化成本追踪与管理

  酒店行政酒廊(Executive Lounge)通常供行政楼层的客人以及酒店集团忠诚计划(Loyalty Program)中达到一定级别的会员使用。随着各酒店集团忠诚计划的发展,享有行政酒廊权益的会员数量不断增加,对于收入或支出规模较大的高端及奢华酒店而言,由于使用行政酒廊的客人逐渐增多,行政酒廊的成本不容小觑。

  为便于酒店业主、资产管理者追踪行政酒廊的成本、费用,USALI第12版专门设置了行政酒廊的附表(Executive Lounge Subschedule 1-1)以便于衡量其运营效益。

  适用附表1-1的标准为重大性原则,若行政酒廊的费用达到重大水平,则须使用本附表对行政酒廊的费用进行单独列支;若未达到重大水平,则行政酒廊费用应计入客房部项下的“忠诚计划会员权益”(Loyalty Program Member Benefits)科目。USALI未对何为重大进行明确界定,行业内有观点认为若行政酒廊费用的金额占部门总成本达到5%以上或费用的绝对值重大的,则达到前述标准。

  附表1-1所列的行政酒廊费用主要包括人工成本及相关费用、食品成本、饮品成本等。人工成本及相关费用包括雇佣员工、劳务外包等用工形式所涉及的薪资、服务费用等支出;食品成本涵盖行政酒廊向客人提供的食品及咖啡等非酒精饮品的成本;饮品成本指向客人提供的酒精饮品成本。

  附表1-1列支的是行政酒廊的费用,对于行政酒廊的收入(如有),则根据具体场景区分,如客人购买酒廊权益的加价部分,计入“客房其他收入-行政酒廊”,酒廊内的酒水销售或会议室出租,则按实际业务类型分别记入餐饮部或宴会部。

  USALI第12版首次为行政酒廊设置了专门的附表,使得酒店业主、资产管理者可以对行政酒廊的各项成本进行更精细化的追踪与评估,并支持运营方作出更精准、有的放矢的运营调整,以提升酒店整体经营业绩和财务表现。

  (三)FTE附表下的劳动效率度量与管理

  酒店人工成本一直是酒店经营成本中的重要支出,往往占到总经营成本的三成以上。此前的各版本USALI通常只是按部门、岗位记录员工的薪资、福利,缺少衡量劳动效率的指标。

  USALI第12版在运营报表中新增了“薪酬全职等效员工”(Payroll Full-Time Equivalent)的附表15,用于记录酒店整体及各部门的“全职等效员工”(FTE)数量。FTE计算方式为总的已工作小时数 ÷ 工作期间对应的标准工作周的小时数,用于衡量酒店的员工(包括兼职员工)总的实际工作小时数相当于全职员工的数量。

  该附表要求填写酒店总的全职等效员工数,以及按照客房部、餐饮部、行政部、信息与通信部、物业运营与维护部等运营部门填写各部门的全职等效员工数。在填报口径上,各部门分别按照管理岗与非管理岗记录相应的全职等效员工数据。该附表要求同时填报当年实际数据、去年同期数据、当年预算的同期数据,便于计算预算的差异与同比增减。

  这一附表增加了劳动力成本和效率的透明度,使得酒店资产管理者、运营方得以更精确地了解各部门劳动效率。酒店亦得以衡量对比不同时期的数据,以及与目标值的差异,帮助酒店资产管理者、经营方明确酒店在劳动效率方面的优势和劣势,找到提升空间和改进措施。

  (四)品牌及运营方成本的整合与结构化呈现

  近年来,随着品牌及运营方为酒店提供了品牌许可、会员体系、营销宣传、预订服务、信息技术、培训等各项服务,品牌及运营方收取的费用也相应提高。在此前版本的USALI,品牌及运营方收取的管理费、营销费、系统使用费等费用被分散在总运营报表及附表的各项科目中,ULSALI第12版新增了附表16“年度强制性品牌及运营方成本”(Annual Mandatory Brand and Operator Costs),将酒店的品牌及运营方每年度收取的各项费用汇总至一份表格中,以体现该等费用的全貌。

  该附表将品牌和运营方的费用分为四大板块,包括客房,销售与市场,信息与科技,项目、系统与服务,每个板块下设具体费用科目。客房费用主要包含预订费用,如中央预订系统的费用。销售与市场费用包括特许使用费、收益管理服务费、忠诚计划费用、电子商务与数字营销费用等。信息与科技费用主要包括中央信息系统及其他信息技术费用。项目、系统与服务费用涵盖人力资源系统、采购系统费用、基本管理费、奖励管理费、会计服务费等。

  USALI同时提示,由于不同的品牌及运营方的强制性收费项目、系统及服务的费用可能不具备可比性,不同酒店之间的该附表金额不具有直接可比性。该附表每年度进行编制,且相关信息作为参考,不作为酒店之间对标分析的依据。

  通过这一附表可以将品牌和运营方收取的费用整合至一份全面的表格中,使得相关成本更加透明化,有助于酒店业主及资产管理者更好地洞察及审核品牌和运营方提供服务相关的成本。

  (五)能源、水与废弃物的指标细化与升级

  USALI第12版将原附表9“公用事业费”(Utilities)升级为“能源、水与废弃物”(Energy, Water, and Waste),配套全新的EWW指标体系,可以更有效地监控和对比酒店在能源、水、废弃物上的花费与用量。

  该附表主要包括四大费用类别:能源费用(包括电力,燃料、气体和区域能源,可再生能源,汽车燃料);水与污水(包括市政用水、其他用水、污水);废弃物(包括填埋或焚烧、可回收废弃物、堆肥废弃物等);外包服务(包括从事能源审计、能耗检测、减少能耗等检测及合规服务的费用)。

  附表9的升级进一步细化了各项费用的科目和指标,顺应了可持续发展的趋势,有助于酒店资产管理者、运营方监测酒店的能源消耗、水资源消耗、废弃物产出、碳排放等数据,为“环境、社会与公司治理”(ESG)披露打下基础。

  四、总结

  USALI第12版的上述主要修订内容不仅填补了行业空白,推动了酒店行业财务报告的标准化,亦有助于行业应对可持续发展挑战。这一版本提供了品牌及运营方费用、行政酒廊成本、能源消耗等成本显性化,酒店劳动效率量化等财务工具,顺应了行业在收入管理、成本控制及可持续发展等方面的最新实践,为酒店业主、资产管理者及运营方提供了数据赋能、精准决策的依据,有助于提升酒店运营效率及构建长期竞争优势。

  从酒店管理合同的履行的角度看,USALI第12版通过提升财务报告的透明度,对酒店收入、成本、运营方费用等关键财务指标进行更明确和精细化的界定和分类,有助于业主行使管理合同所赋予的知情权与监督权,一定程度上也降低了业主与运营方因规则不明确,从而理解不一致造成争议的潜在风险。

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审计署通报中国银行“私募”扮“公募”被认定违规或属实,但被定性逃税则未必……

  一、审计署的通报内容

  6月23日,审计署发布2025年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告。金融风险领域的一则通报引发市场强烈震动。国有大行中国银行被查实存在系统性涉税违规问题:2023年4月至2025年8月,该行借助两家下属金融机构通道,组织大量本行员工以1元至100元小额出资“凑人头”,将11只私募基金违规包装为公募基金,利用公募基金免征所得税的政策红利,累计逃避缴纳税款23.67亿元。

  二、私募基金合格合格投资者的条件

  (一)《中华人民共和国证券投资基金法》(主席令第七十一号)

  “第八十八条 非公开募集基金应当向合格投资者募集,合格投资者累计不得超过二百人。

  前款所称合格投资者,是指达到规定资产规模或者收入水平,并且具备相应的风险识别能力和风险承担能力、其基金份额认购金额不低于规定限额的单位和个人。

  合格投资者的具体标准由国务院证券监督管理机构规定。”

  (二)《私募投资基金监督管理条例》(国务院令第762号)

  “第十八条 私募基金应当向合格投资者募集或者转让,单只私募基金的投资者累计不得超过法律规定的人数。私募基金管理人不得采取为单一融资项目设立多只私募基金等方式,突破法律规定的人数限制;不得采取将私募基金份额或者收益权进行拆分转让等方式,降低合格投资者标准。

  前款所称合格投资者,是指达到规定的资产规模或者收入水平,并且具备相应的风险识别能力和风险承担能力,其认购金额不低于规定限额的单位和个人。

  合格投资者的具体标准由国务院证券监督管理机构规定。”

  (三)《私募投资基金监督管理暂行办法》(中国证券监督委员会2017-12-29 )

  “第十二条 私募基金的合格投资者是指具备相应风险识别能力和风险承担能力,投资于单只私募基金的金额不低于100万元且符合下列相关标准的单位和个人:

  (一)净资产不低于1000万元的单位;

  (二)金融资产不低于300万元或者最近三年个人年均收入不低于50万元的个人。

  前款所称金融资产包括银行存款、股票、债券、基金份额、资产管理计划、银行理财产品、信托计划、保险产品、期货权益等。

  第十三条 下列投资者视为合格投资者:

  (一)社会保障基金、企业年金等养老基金,慈善基金等社会公益基金;

  (二)依法设立并在基金业协会备案的投资计划;

  (三)投资于所管理私募基金的私募基金管理人及其从业人员;

  (四)中国证监会规定的其他投资者。

  以合伙企业、契约等非法人形式,通过汇集多数投资者的资金直接或者间接投资于私募基金的,私募基金管理人或者私募基金销售机构应当穿透核查最终投资者是否为合格投资者,并合并计算投资者人数。但是,符合本条第(一)、(二)、(四)项规定的投资者投资私募基金的,不再穿透核查最终投资者是否为合格投资者和合并计算投资者人数。”

  【对照上述法律法规文件,中国银行被认定为违规或属实】

  三、证券投资基金的所得税政策

  《财政部 国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知》(财税[2008]1号):

      “二、关于鼓励证券投资基金发展的优惠政策

  (一)对证券投资基金从证券市场中取得的收入,包括买卖股票、债券的差价收入,股权的股息、红利收入,债券的利息收入及其他收入,暂不征收企业所得税。

  (二)对投资者从证券投资基金分配中取得的收入,暂不征收企业所得税。

       (三)对证券投资基金管理人运用基金买卖股票、债券的差价收入,暂不征收企业所得税。”

  【从财税[2008]1号中可以得出:

       1、对证券投资基金从证券市场中取得的收入,暂不征收企业所得税;

       2、也可以得出并没有将证券投资基金区分为公募和私募而分别对待;

       3、截止2026年审计署发布2025年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告,也没有查到财政部或国家税务总局明确的将私募证券投资基金从财税[2008]1号文适用范围中排除的明确的文件规定】

  四、百思不得其解的问题

  有稽查案例支持,有专家撰文背书,现在又有审计署也这么说。

  但谁能明确指出:私募证券投资基金不适应财税[2008]1号文的暂免征收企业所得税的规定到底出自哪法哪规哪文呢?

疑问:私募基金征收企业所得税有法律依据吗?

  这个问题的答案,关乎当前资本市场中大量私募基金及其投资者的纳税义务边界,也关乎财税〔2008〕1号文施行近二十年后仍在制造的征纳争议。从税法和政策两个维度展开分析,结论指向一个严肃的判断:现行法律框架下,对私募基金征收企业所得税的依据并不充分,当前的征管实践建立在扩大解释和内部口径之上,缺乏正式规范性文件的支撑。

       企业所得税实务操作政策指引(北京税务)

       2.证券投资投资基金分红免税问题

       2012 年修订后的《中华人民共和国证券投资基金法》(从2013年6月1日起施行)将证券投资基金分为公开募集基金和非公开募集基金,公开募集基金简称公募基金,非公开募集基金简称私募基金,而修订前的《证券投资基金法》不包括私募基金。按照《财政部 国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知》(财税〔2008〕1号)第二条第(二)项的规定,对投资者从证券投资基金分配中取得的收入,暂不征收企业所得税。

       问:对投资者从私募基金分配中取得的收入能否享受暂不征收企业所得税的税收优惠?

       答:考虑到一是财税〔2008〕1号出台时,是针对原《证券投资基金法》中规定的公募基金给予免税,政策出台时不包括私募基金;二是私募基金操作方式灵活,受监管程度低,且其投资者多为高净值人群,不适用于社会普通大众,大众参与度低,因此从优惠取向和维护社会公平的角度,不应对投资者从私募基金取得的分红适用免税政策。因此,对投资者从私募基金取得的分红暂不享受免税政策。

  一、财税〔2008〕1号的文义:证券投资基金未作任何排除

  《财政部 国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知》(财税〔2008〕1号)第二条规定,对证券投资基金从证券市场中取得的收入,包括买卖股票、债券的差价收入,股权的股息、红利收入,债券的利息收入及其他收入,暂不征收企业所得税。对投资者从证券投资基金分配中取得的收入,暂不征收企业所得税。对证券投资基金管理人运用基金买卖股票、债券的差价收入,暂不征收企业所得税。

  该条文三款并列,分别覆盖基金本身、投资者、管理人三个层面的所得税优惠。条文使用的核心概念是“证券投资基金”,未出现“公开募集”“非公开募集”“仅限公募”或任何排除性表述。

  从文义解释的基本原则出发,当法律条文的表述清晰、没有歧义时,应当按照条文的字面含义予以适用,不得随意添加限制条件或扩大适用范围。财税〔2008〕1号第二条的“证券投资基金”一词,在字面上不设任何限定,解释者无权在条文中添加“公募”二字。

  二、证券投资基金法的统一定义:私募基金属于证券投资基金

  《中华人民共和国证券投资基金法》第二条开宗明义:在中华人民共和国境内,公开或者非公开募集资金设立证券投资基金,由基金管理人管理,基金托管人托管,为基金份额持有人的利益,进行证券投资活动,适用本法。

  该条文对“证券投资基金”作出统一法律定义,明确将公开募集基金和非公开募集基金共同纳入“证券投资基金”的法律概念之内。这是法律层面的定义,是全国人大常委会通过立法程序确立的分类体系,具有最高层级的法规范效力。

  证券投资基金法于2012年12月28日修订通过,自2013年6月1日起施行。原2003年版本的证券投资基金法仅规范公募基金,修订后的法律在第十章专门增设“非公开募集基金”,将私募基金正式纳入证券投资基金的法律框架。这一修订不是对概念的简单扩张,而是法律对经济现实的确认和规范。

  三、上位法与下位法的关系:规范性文件不得与法律相抵触

  《中华人民共和国立法法》第九十六条规定,下位法违反上位法规定的,由有关机关依照权限予以改变或者撤销。

  财税〔2008〕1号是财政部和国家税务总局制定的规范性文件,在效力层级上低于全国人大常委会制定的证券投资基金法。证券投资基金法对“证券投资基金”作出了统一的法律定义,财税〔2008〕1号作为下位规范性文件,没有对该概念作出特别定义或作出限缩规定。

  当上位法对某一法律概念作出明确界定时,下位法使用同一概念时应当遵循上位法的定义,除非下位法明确作出了不同的规定。财税〔2008〕1号既没有对“证券投资基金”给出自己的定义,也没有表述为“公开募集的证券投资基金”,更没有表述为“本法所称证券投资基金仅限于公开募集基金”。按照法律解释的一般规则,下位法使用与上位法相同的术语时,应当推定其含义与上位法一致。

  四、十三年不作修订的制度含义

  证券投资基金法修订施行至今已逾十三年。在这十三年间,财政部和国家税务总局完全有条件、有机会对财税〔2008〕1号进行修订,明确“证券投资基金”是否包含私募基金,或者明确将私募基金排除在优惠范围之外。

  十三年不作修订,这一立法不作为本身传递了一个制度信号。如果政策制定机关认为私募基金不应享受该优惠,出台一纸补充通知或修订条文并不存在法律障碍或程序障碍。长期不作表态,意味着政策制定机关至少在主观上没有形成排除私募基金的明确意志。在这种情况下,由税务机关通过内部口径、纳税咨询答复、稽查实务等方式事实上限制法律条文的适用范围,实质上绕开了正式的制度修正程序。

  五、税务机关口径的法律效力问题

  当前税务征管实践中,多地税务机关通过12366纳税咨询、内部政策指引等方式,表达“私募基金不适用财税〔2008〕1号优惠”的立场。国家税务总局及广东、江苏、湖北、深圳、北京等多地税务机关的统一口径是:该优惠的立法背景仅针对公募基金,私募基金不属于适用主体。

  这种口径在法律效力层面面临根本性困境。

  《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定,税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。

  税收优惠的限制和取消,与税收的开征具有同等性质,属于税收法定原则的核心内容。如果财税〔2008〕1号在文义上包含私募基金,那么限制私募基金适用该优惠,实质上是对现行有效规范性文件适用范围的限缩,必须通过正式修订或出台同等效力的规范性文件来完成。各地税务机关的内部口径和纳税咨询答复,不属于法律、行政法规或正式规范性文件,不具备限制或取消税收优惠的法律效力。

  从纳税人的角度来看,一个合规设立的私募基金依据证券投资基金法属于“证券投资基金”,依据财税〔2008〕1号主张享受所得税免税优惠,在文义层面具有充分的法律依据。税务机关以内部口径否定纳税人的主张,一旦进入行政复议或行政诉讼程序,税务机关的执法依据将面临严格的司法审查。

  六、私募基金与公募基金适用同一优惠条款的实质合理性

  反对私募基金享受优惠的主要理由是政策目的论:财税〔2008〕1号的立法初衷是扶持面向社会公众的普惠型公募理财,降低普通居民理财税负。私募基金面向合格投资者,不具备普惠属性,不应纳入扶持范围。

  这种目的论解释存在两个层面的问题。

  第一,法律解释应当以条文文义为基础,目的论解释只能在文义存在模糊时作为补充,不能在文义清晰时替代文义解释。财税〔2008〕1号的“证券投资基金”一词,在证券投资基金法已经作出统一定义的前提下,文义上不存在模糊空间。以政策目的为由限缩文义的适用范围,不是法律解释,而是法律修改。

  第二,即使从政策目的角度分析,证券投资基金法在2013年修订时将私募基金纳入法律规范框架,本身就是为了规范和发展私募基金行业,将其纳入多层次资本市场的组成部分。法律给予私募基金合法地位,就是为了促进私募基金行业的健康发展。财税优惠政策跟随法律概念同步覆盖私募基金,在法律政策体系上具有一致性。

  七、国务院制定税收优惠的权限与约束

  《中华人民共和国企业所得税法》第三十六条规定,根据国民经济和社会发展的需要,或者由于突发事件等原因对企业经营活动产生重大影响的,国务院可以制定企业所得税专项优惠政策,报全国人民代表大会常务委员会备案。

  财税〔2008〕1号开篇即明确“根据《中华人民共和国企业所得税法》第三十六条的规定,经国务院批准”。这是国务院依据企业所得税法授权制定的专项优惠政策,具有法律授权的正当性,在效力层级上属于经法律授权制定的行政法规性文件。

  国务院在制定该优惠时,依据当时有效的2003年版证券投资基金法,彼时“证券投资基金”仅指公募基金。但当全国人大常委会通过修订证券投资基金法,将私募基金纳入“证券投资基金”的法律定义后,国务院依据原授权制定的优惠政策,在文义上自动覆盖了法律重新定义的“证券投资基金”全部范围。国务院如果要限缩范围,应当通过相同层级的程序重新明确,而不是由下属部门通过内部口径操作。

  八、总结:对私募基金征收企业所得税的法律依据不充分

  综合以上分析,从税法和政策角度可以得出以下判断。

  第一,财税〔2008〕1号第二条“证券投资基金”的文义包含私募基金。条文未作排除,解释者无权添加限制条件。

  第二,证券投资基金法第二条将私募基金纳入“证券投资基金”的法定定义。下位规范性文件使用同一术语,应当遵循上位法的定义。

  第三,税收法定原则要求税收优惠的限制和取消必须通过正式规范性文件完成。各地税务机关的内部口径不具备限制优惠适用范围的法律效力。

  第四,十三年不作修订的制度事实,客观上形成了私募基金适用优惠的合理期待,政策制定机关的沉默不能成为税务机关扩大征税权力的依据。

  第五,当前对私募基金征收企业所得税的征管实践,建立在内部口径和政策解释之上,缺乏正式规范性文件的明确支撑。在法律层面,对私募基金征收企业所得税的依据不充分。

  制度层面的真正问题在于:财税〔2008〕1号长期未根据证券投资基金法的修订作出同步调整,制造了长达十余年的法律适用模糊地带。纳税人依据文义主张免税有充分理由,税务机关依据内部口径要求征税也有行政惯性,而真正的解决方案只能是财政部和国家税务总局出台正式文件,对“证券投资基金”在财税〔2008〕1号中的含义作出明确界定。在正式文件出台之前,向私募基金征收企业所得税的法律依据,始终处于争议之中,而这种不确定性本身,就是对税收法治原则的一种持续消解。