个人养老金制度作为我国多层次、多支柱养老保险体系的重要组成部分，其发展对于积极应对人口老龄化挑战具有重要意义。2022年4月，国务院办公厅印发了《关于推动个人养老金发展的意见》，标志着我国第三支柱个人养老金制度的顶层设计正式落地。2022年11月，个人养老金制度正式启动，开始在36个城市和地区先行实施。2024年12月，个人养老金制度开始扩大到全国范围内实施。在先行试点期间，个人养老金开户人数从2022年年底的1 954万人增长到2024年11月末的7 279万人;全国实施以来，个人养老金覆盖面进一步扩大，截至2025年5月底，参加人数估计达1.3亿人。然而，在规模快速扩张的表象下，制度运行却呈现出显著的“怠惰性”特征，突出表现为“四少”现象：相对于个人养老金开户人数而言，实际缴存人数少;相对于缴存额上限而言，实际缴存金额少;相对于缴存额而言，实际投资资金少;在实际投资行为中，选择权益类产品的少。
个人养老金制度的“怠惰性”成因是多方面的。从外部市场环境看，近年来受资本市场波动影响，个人养老金产品收益表现不佳，显著弱化了制度吸引力。当资本市场出现剧烈波动时，个人养老金对资本市场的敏感性和依赖性更大，其与生俱来的“怠惰性”也会更强(郑秉文，2024)。从制度设计本身看，个人养老金制度还处在发展初期，制度设计还有很多完善空间。其中，税收优惠是个人养老金制度的重要组成部分，是公众参加个人养老金制度的最主要理由之一，但目前税收优惠政策还存在优化空间。在税收优惠模式方面，个人养老金制度延续了个人税收递延型商业养老保险EET的模式。在税收优惠额度方面，个人养老金享受税收优惠的缴存限额标准也沿用了此前个人税收递延型商业养老保险的标准。在领取税率方面，个人养老金领取时，按照领取额的3%缴纳个人所得税，不区分本金和投资收益。
面对个人养老金制度的“怠惰性”，为避免形成制度发展的路径依赖，亟需重新审视税收优惠这一核心激励机制的有效性。从国际经验看，税收优惠是发展个人养老金的首要动力，而核心就在于税收优惠模式的选择与组合。本文旨在系统分析现行EET税收优惠模式的适用性，为我国个人养老金制度下一步优化改革提供理论支撑和政策参考。
一、文献综述
国内学者普遍认为，当前我国个人养老金制度的税收优惠模式过于单一，还需要探索将其他税收优惠模式作为补充选项。有学者建议，应该在当前EET模式的基础上，平行引入和建立TEE模式，采取双模式将有利于中低收入群体(房连泉，2024)。也有学者提出，可以实施“EEE+EET”双模式(董克用，2024)。除了双模式，不少学者提出引入TEE、EEE模式，实施“EET+TEE+EEE”三模式(谢勇才 等，2025)。这种三模式的设想旨在将不同收入层级的群体纳入个人养老金制度，即EET模式针对中高收入纳税群体，TEE模式针对中低收入纳税群体和自由就业者群体，EEE模式针对低收入群体(金双华 等，2023)。
关于税收优惠模式的效果，学术界给出了不同的意见。有研究认为，相较于TEE模式，EET模式能以较小的税收成本换取尽可能大的福利增进(黎丹，2016)，不同收入群体在EET模式下能够获得更高水平的实际缴费额和个人养老金(张震，2024)，TEE模式对低收入者更有激励性，而EET模式能对中高收入群体产生较大的激励效应(马源，2023)。但也有学者提出，EET模式既造成了明显的门槛效应，又限制了未来参加人数规模，还将最需要保障的群体排除在制度之外(高庆波，2023)。还有学者认为，在目前我国税收政策环境下，EEE模式在激励性方面与TEE模式差异不大，并将导致国家损失部分本该征收的个人所得税，且绝大多数国家并未采用EEE模式，比较适合我国国情的还是“EET+TEE”双模式，只不过目前的EET需要完善为EEpT(郑秉文，2023)。
国外研究个人养老金税收优惠模式的文献非常多，也非常成熟。国外关于养老金税收优惠政策的经典研究认为，EET模式和TEE模式在个人养老金参加人均为个人所得税纳税人的条件下是等效的(Whitehouse，1999)。这种“等效论”认为，如果在缴费和领取时适用相同的税率，那么这两种模式所给予的税收优惠额度是相等的，只是征税时点存在差异。但是，英文文献中却很少分析一种情况，即个人养老金参加人为个人所得税纳税人和个人所得税非纳税人在相同税率条件下，个人养老金EET模式和TEE模式的税收优惠效果并非等效。
综上，学术界围绕个人养老金税收优惠模式的讨论主要聚焦于EET、TEE和EEE三种模式，但在最优组合方案上尚未形成共识。然而，学术界普遍认为，相较于单一税收优惠模式，组合税收优惠模式能赋予个人养老金制度更强的普惠性、灵活性与激励性。尽管已有文献提出了诸多关于个人养老金税收优惠政策的优化建议，但针对不同税收优惠模式在我国情境下的激励效应研究仍显不足。本文的边际贡献在于：一是深入剖析了当前个人养老金EET模式存在“双重损失”的局限性;二是对“双重损失”进行了测算;三是基于目前我国税收政策环境提出了引入TEE模式、建立个人养老金“EEpT+TEE”的双模式改革路径。
二、目前个人养老金EET税收优惠模式的局限
我国现行个人养老金制度采用EET税收优惠模式，但随着制度的推进和市场环境的变化，该模式的局限性日益凸显。从实际运行情况观察，当前EET税收优惠模式已经呈现出显著的“双重损失”效应。
(一)个人养老金参加人中个人所得税纳税人数量较少，个人所得税非纳税人的个人养老金参加人面临“税收优惠损失”
根据《个人养老金实施办法》(人社部发[2022]70号)，个人养老金的参加人是在我国境内参加基本养老保险的劳动者。根据这一要求，个人养老金应当惠及全体参加基本养老保险的劳动者。2024年，我国参加基本养老保险的劳动者约为7.45亿人，而其中只有1亿多人须缴纳个人所得税，个人所得税纳税人规模较小，基本养老保险参加人中能够享受到个人养老金税收优惠的人数较少。
近年来，随着就业形态的多元化发展，灵活就业人员、新业态从业人员等群体的规模较大。统计数据显示，目前我国农民工群体约为3亿人。他们绝大多数是灵活就业人员或新业态从业人员，其中相当一部分人面临基本养老保险缴费负担重、缴费方式不灵活、转移接续困难等现实困境，且由于收入水平较低，作为个人所得税非纳税人，税收优惠无从谈起。目前，对于个人所得税非纳税人而言，他们本来无须纳税，享受不到个人所得税优惠，但在领取个人养老金时反而还需要无差别地按照3%税率“补缴”个人所得税，这对广大中低收入的个人所得税非纳税人参加人而言，其参加个人养老金的税收优惠效果与个人所得税纳税人参加人相比不是等效的，即EET与TEE税收优惠模式“等效论”在我国具体国情下是“失灵”的。
(二)缺乏统一的资本利得课税政策，个人养老金的个人所得税纳税人参加人面临“税收优惠损失”
资本利得是指对包括诸如债券、股票和不动产等在内的资本性商品在出售或交易时取得的净收益所征的税。目前，我国共有18个税种，尚未单独设立“资本利得税”税种，只是将部分资本利得的课税纳入企业所得税和个人所得税中征收(葛立宇 等，2024)。我国典型的资本利得税主要包括：对A股上市公司派发的股息红利所得实行差别化个人所得税政策(根据持股时间长短)，内地投资者通过港股通投资港股获取的分红需按照“利息、股息、红利所得”缴纳个人所得税，个人通过转让二手房取得的所得按“财产转让所得”缴纳个人所得税，等等。
根据现行政策，我国个人养老金可投产品涵盖五类：储蓄存款、银行理财、公募基金、商业养老保险、国债等。在个人养老金制度以外的普通投资渠道中，这五类金融产品的资本利得基本是免税的。具体而言：个人投资者购买储蓄存款和国债获得的利息收入暂免征收个人所得税;银行理财和储蓄型保险的投资收益因缺乏明确的税法规定，事实上也暂免征收个人所得税;公募基金投资中，个人投资者不仅免于缴纳基金申购赎回差价收入的个人所得税和印花税，其获得的基金分红收入同样享受免税待遇，其基金底层资产产生的股息、利息收入是由上市公司、发行债券的企业和银行在向基金支付上述收入时代扣代缴20%的个人所得税。
上述对资本利得征税的政策显示，个人在资本市场上所取得的绝大多数金融产品投资收益是无须缴纳资本利得税的，因此，在目前证券市场资本利得税基本缺位的政策环境下，对个人养老金账户包括投资收益在内的全部资产在领取时无差别地按照3%税率补缴个人所得税的规定，意味着个人养老金制度面临额外的资本利得税负，资本利得的课税政策在个人养老金制度内外并不统一，个人养老金的“税收优惠激励”由此变成“税收优惠损失”，从而削弱了投资者参加个人养老金的积极性。
三、个人养老金EET税收优惠模式下的“双重损失”测算分析
个人养老金的“双重损失”显示：对个人养老金的个人所得税非纳税人参加人而言，其投资本金和所得本无须缴纳个人所得税，但在参与个人养老金后，领取的个人养老金却须“补缴”个人所得税，造成实际所得减少;对个人养老金的个人所得税纳税人参加人而言，在我国尚未开征资本利得税的情况下，其投资绝大多数金融产品的投资收益无须缴纳资本利得税，但如果投资个人养老金，其个人养老金账户包括本金和投资收益在内的全部资产在领取时却须无差别地按照3%的税率“补缴”个人所得税，从而导致实际投资收益减少。下文将构建数学模型对上述“双重损失”进行测算，为后续研究提供数理支撑。
(一)情景假设和模型构建(略)
(二)参数设定
1.个人养老金缴存年限(n)。假设参加个人养老金的初始年龄为23岁，退休年龄为63岁，则n=40。
2.贴现率(i)。本文的贴现率参照居民消费价格指数(CPI)。经计算，2015—2024年，我国CPI平均水平约为1.6%。本文假定：i=2%。
3.个人养老金缴存上限(p)。目前，个人养老金的缴存上限是1.2万元，考虑到未来将随着经济社会发展水平提高逐步提高缴费上限，本文假定两种个人养老金缴存上限水平，分别为：p1=12 000元，p2=24 000元。
4.个人养老金领取时适用的税率(t)。根据现行政策规定，个人养老金领取时适用的税率t为3%。
5.个人养老金投资收益率(r)。考虑到个人养老金产品的特点以及投资者风险偏好不同，本文设定三类不同的个人养老金投资收益率水平，分别为保守水平r1、中性水平r2、进取水平r3。万得(Wind)数据库数据显示，过去20年的万得货币市场基金指数、万得债券型基金总指数、万得偏股混合型基金指数分别累计上涨65.84%、209.35%、811.87%，年化收益率分别为2.64%、5.96%、11.94%。万得基金指数从不同的角度将基金进行归类，反映了不同类型基金的市场整体表现，比较有代表性。基于此，本文将个人养老金投资收益率设为r1=3%、r2=6%、r3=12%。
(三)模拟测算和结果分析
根据模型(1)(略)，代入有关参数值，计算出个人养老金的个人所得税非纳税人参加人的“税收优惠损失”，如表1(略)所示。
根据模型(2)(略)，可代入有关参数值，计算出个人所得税纳税人参加人的“税收优惠损失”，如表2(略)所示。
从上述测算结果可以看出以下问题。
1.个人养老金的个人所得税非纳税人参加人的“税收优惠损失”高于个人所得税纳税人参加人。例如，当投资收益率为12%、个人养老金缴存上限为12 000元时，个人所得税非纳税人参加人将面临151 073.03元的“税收优惠损失”，个人所得税纳税人参加人将面临141 028.10元的“税收优惠损失”。如果投资收益率和个人养老金缴存上限等因素相同，那么在当前个人养老金实施的EET税收优惠模式下，个人所得税非纳税人参加人的“税收优惠损失”是高于个人所得税纳税人参加人的。
2.随着个人养老金投资收益率的提高，个人养老金参加人所面临的“税收优惠损失”也会随之增长。例如，当个人养老金缴存上限为12 000元时，投资收益率从3%增长到6%再到12%时，个人所得税非纳税人参加人的“税收优惠损失”从17 528.13元依次增长到33 583.22元、151 073.03元，个人所得税纳税人参加人的“税收优惠损失”从7 483.20元依次增长到23 538.29元、141 028.10元。值得注意的是，“双重损失”增速超过了投资收益率增速。
3.当提高个人养老金缴存上限时，个人养老金参加人的“税收优惠损失”也会同步提高。例如，当投资收益率为6%时，随着个人养老金缴存上限从12 000元提高到24 000元，个人所得税非纳税人参加人和个人所得税纳税人参加人的“税收优惠损失”均提高了约一倍。
总体而言，当前个人养老金EET税收优惠模式在激励养老储蓄的同时，其存在的“双重损失”随投资收益率和缴存上限的提高而显著提高。在国内资本市场不断完善的政策环境下，投资权益类资产将受到更多投资者的青睐，个人养老金投资收益率还会有很大的提升空间。这样一来，个人养老金EET税收优惠模式的“双重损失”效应将随资本市场发展进一步凸显，特别是在权益类资产配置比例提升的条件下，若维持现有税制，高收益账户持有者将面临更沉重的隐性税负，如果不及时对税收优惠政策进行调整，投资者将面临更多的“税收优惠损失”。因此，在后续个人养老金政策的制定过程中，还需要进一步权衡效率与公平，提升税收优惠政策的差异性、精准性，并动态调整参数以适配长期经济环境。
四、第三支柱养老金税收优惠模式的国际实践
从经济合作与发展组织(OECD)成员国的经验和做法看，许多国家的第三支柱养老金会采用差异化的税收优惠模式，EET模式是主流税收优惠模式，还有不少国家实施的是组合税收优惠模式，比较常见的是“EET+TEE”模式(见表3，略)。
美国是世界上最早建立第三支柱养老金的国家之一，在第三支柱养老金的建设方面取得了丰富的经验。在实施组合税收优惠模式的国家中，加拿大是第三支柱养老金覆盖率最高的国家，它的第三支柱养老金制度设计也很有特色。下文选取美国和加拿大的个人养老金税收优惠政策作为典型案例进行介绍，以期对我国的个人养老金税收优惠政策改革有所启示。
(一)美国
个人退休账户(Individual Retirement Accounts，IRA)是美国的第三支柱养老金，主要包括传统IRA计划和罗斯IRA计划。传统IRA计划于1974年开始运行，只要个人拥有可纳税收入，不论其是否被其他养老金计划所覆盖，都可以开设传统IRA。罗斯IRA计划于1998年开始运行，适用于所有年龄的群体，但对于缴费的个人条件有所限制：一是要求必须有可纳税收入;二是要求调整后收入不能高于某个特定水平。2025年，传统IRA计划的缴费上限为7 000美元(50岁及以上的个人为8 000美元)，罗斯IRA计划的缴费上限则为7 000美元(50岁及以上的个人为8 000美元)减去当年向罗斯IRA以外的IRA计划的所有供款。
传统IRA计划实施的是EET模式，个人利用税前收入参保缴费，本金在积累阶段无须缴税，投资收益在获取的当年也无须缴纳资本利得税，但是到了领取阶段，本金和收益都须缴税。美国的资本利得主要分为短期和长期两类。对于持有时间不超过一年的短期资本利得，按照一般所得税税率征税，税率为10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%;对于持有时间超过一年的长期资本利得，按0%、15%和20%三种税率征税。传统IRA计划的税收优惠额度会根据收入水平和雇主养老金参与情况进行差异化设置，高收入群体和已参加雇主养老金计划情况较好的家庭享受的税收优惠额度相对较低，而低收入群体、未参加雇主养老金计划的家庭以及符合条件的丧偶者则可享受更高的税收优惠额度，这种设计有效激励了中低收入群体参加传统IRA计划。
罗斯IRA计划采用TEE模式，个人以税后收入参保缴费，在积累环节和领取环节都无须缴税。在积累环节，传统IRA计划虽然免征资本利得税，但其本质上属于投资收益的税收递延，未来仍须缴纳个人所得税;而罗斯IRA计划则实现了投资收益的完全免税。此外，美国国内收入局会在年度汇算清缴时核查个人名下所有IRA账户的总缴费额：若总额未超过年度上限，其投资收益可享受资本利得税免税待遇;超出上限的部分则会将超额缴费部分及其收益退回个人，收益部分须计征资本利得税;个人拒绝退回的，国内收入局此后每年均会对超额部分进行惩罚性征税(董克用 等，2023)。
此外，罗斯IRA计划还对高收入群体设置了严格的准入限制，年收入超过特定标准的个人或家庭无法参与该计划，这种设计有利于覆盖更多灵活就业人员等低收入群体，实现不同收入群体的利益平衡。高收入群体由于金融资产配置能力较强，长期积累将产生巨额的投资收益，若不参与罗斯IRA计划则可能缴纳巨额税款，因此罗斯IRA计划依旧吸引了不少高收入群体(刘同洲，2022)。截至2024年年底，美国的IRA计划资产约为17万亿美元，占美国养老金市场总资产(44.1万亿美元)的比重约为38%。美国通过实施“EET+TEE”双模式，实现了第三支柱养老金对不同收入群体的广覆盖，公民可以根据自己的收入情况、税收优惠政策选择最适合自己的第三支柱养老金计划。
(二)加拿大
加拿大第三支柱养老金主要包括注册退休储蓄计划(Registered Retirement Savings Plan，RRSP)和免税储蓄账户(Tax-Free Savings Account，TFSA)。RRSP于1957年建立，实施EET模式，但其覆盖率一直不太理想。截至2023年年底，其资产总规模达557亿加元，供款中位数达到了4 000加元，参保人数为635万，根据“国际流行评估法”计算，RRSP的覆盖率约为25%。2009年，加拿大开始实施TFSA，税收优惠模式实行TEE模式。在TFSA规模增长的带动下，加拿大的第三支柱养老金覆盖率近年来始终在发达国家中位居前列，取得了相当不错的成就。
加拿大对个人收入适用较高的税率，并对个人投资的资本利得征税。加拿大联邦政府曾在2025年1月表示，将从2026年1月1日起，对资本利得收入超过25万加元的个人和企业的资本利得税税率，从此前的50%提高到66.7%。面对高额的资本利得税，许多加拿大人倾向于将资金投入TFSA，因为TFSA账户资金的投资收益无须纳税。此外，RRSP和TFSA在流动性方面也有所差异。RRSP的流动性较差，提前支取需要支付一定的税款，而TFSA内的存款可随时取出，满足公民的长期、中期和短期储蓄需求(谢勇才 等，2023)。因此，TFSA能对低收入群体特别是那些收入不稳定、对资金流动性要求较高的群体形成较大的吸引力。尽管TFSA的建立时间只有16年，但它的覆盖率却远超拥有68年历史的RRSP。目前，TFSA已经被加拿大人视为一种重要的养老储蓄工具，并且吸引了大量年轻人加入。截至2022年年底，TFSA的总规模已达5 185亿加元，持有人数约为1 777.4万人，覆盖率高达70%左右。
五、个人养老金税收优惠政策改革建议
针对当前个人养老金EET税收优惠模式存在的“双重损失”现象，结合国际上已有的成功经验和本国国情，本文提出以下政策建议。
(一)取消个人养老金领取环节对投资收益的征税，让“完全EET模式”变成“部分EET模式”，即EEpT模式
当前我国个人养老金实行的EET模式，在缴费和积累环节免税、领取环节征税。本文建议在领取环节仅对缴费本金征税，对投资收益免税。这一调整主要基于以下两个方面考量。一方面，与我国现行资本利得税收政策保持一致，避免课税政策不统一影响参加个人养老金的积极性。美国、加拿大等国征收资本利得税较为普遍，因此EET或TEE模式下对投资收益免税很容易对投资者形成吸引力。但我国尚未单独开征资本利得税，个人养老金制度内外对资本利得的课税政策不统一，在投资品种和收益率相近的情况下，投资者可能更倾向于选择灵活性更高的普通理财产品，而非个人养老金产品，这会制约个人养老金制度的可持续性。另一方面，投资收益占比较大，征税将显著降低优惠力度。个人养老金投资周期长达数十年，投资收益在账户资产中的占比很有可能高于本金。若在领取环节对投资收益征税，即便缴费阶段享有税收递延优惠，整体税收优惠效果仍会大打折扣，导致参与者实际收益受损。
(二)增设TEE模式，并平行实施“EEpT+TEE”的双模式，让不同收入群体能根据自身情况自由选择
在现行制度框架下，EET模式没有充分考虑不同收入群体的状况，难以对中低收入群体形成有效激励，削弱了制度的普惠性。建议引入TEE模式，与现行EET模式形成互补。从国际上看，凡是第三支柱养老金发展较好的国家，一般实施的都是既包括EET也包括TEE的双模式，即使在资本利得税很普遍的美国、加拿大等国，也都是实施“EET+TEE”的双模式，才能达到目前较高的第三支柱养老金覆盖率。TEE模式允许完税后的个人所得税纳税人加入个人养老金，在投资和领取环节免征个人所得税，其中对中低收入群体而言，虽然他们由于收入低而未能成为个人所得税纳税人，但他们同样是履行了申报义务的“报税人”，即申报之后由于收入没有达到纳税水平而合法豁免，具有与纳税人同等的权利。就是说，对于个人所得税非纳税人参加人而言，因为他们适用的税率为0，实施TEE模式的实际效果相当于让这一群体享受到EEE的税收优惠待遇。因此，建议实施“EEpT+TEE”双模式，让中低收入者和高收入者能根据自身实际情况在这两种模式中自由选择，方便他们参与第三支柱个人养老金。要增强政策支持精细化程度，重点激励中低收入者，促进其尽早参与个人养老金(张盈华，2024)。
(三)提升个人养老金税前扣除标准，健全资本利得税制设计
从制度设计看，现行1.2万元的个人养老金年度税前扣除额度已显现出明显的激励不足问题，对高收入群体的边际税收优惠效应显著弱化。在扩大个人养老金制度覆盖面的同时，建议将1.2万元个人养老金年度税前扣除额度提高至2.4万元，并建立与经济发展水平相协调的动态调整机制，提高中高收入群体的政策参与深度。此外，资本利得和财产所得、经营所得、劳动所得之间存在税负差异，限制了个人所得税调节收入分配的能力(冯海波 等，2025)。个人养老金可投资的部分金融产品税收待遇尚不明确，个人养老金制度内外的资本利得课税制度还不统一。总体而言，后续随着个人养老金制度的不断完善，还需要完善资本利得税制设计，并将成熟的税收优惠政策上升为法律，弥补法律空缺，提高个人所得税制度的规范性和公平性。在设计养老金税收制度时，应当在发挥税收激励作用的同时防止税收优惠政策滥用及其引发的收入不平等问题(马晓涵 等，2024)。
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