民法典时代的税收立法——制度衔接、理论深化与法治前瞻
发文时间:2020-06-18
作者:刘剑文 孙伯龙
来源:中国税务报
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民法典颁布实施,将对税收制度、税法理论乃至整个财税法治建设产生重大而深远的影响。


  2020年5月28日,十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》(以下简称“民法典”),这是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律,标志着中国进入了“民法典时代”。在全面深化改革和全面推进依法治国的新时期,民法典是中国特色社会主义法律体系不断完善的标志性成果,必将对社会经济活动、法制建设以及理论研究产生广泛而深远的影响。鉴于此,笔者从税收制度、税法理论、财税法治三个维度,简要探讨民法典产生的影响。


  规则维度:民法典与财税法的制度衔接


  民法典调整和规范基本的民事法律关系,税法调整在各类民事法律关系基础之上形成的税收征纳关系。因此,税法与民法典在交汇领域中的相关术语概念、制度规则应衔接一致。


  纳税主体与民事主体的衔接。通常而言,税法中的纳税主体都是民事主体,但法律术语却存在差异。民法典将民事主体确定为“自然人、法人、非法人组织”,而现行税法中纳税主体规定多为“个人、单位”等。“个人”或“单位”的概念内涵、外延模糊。在具体税种法律使用不同的术语不仅会导致税收要素不明确,也会出现法律适用的冲突。从税收立法的规范性、科学性及与民法典的协调性考虑,税收立法宜将现行纳税主体“个人、单位”修改为“自然人、法人、非法人组织”。


  税收制度与物权制度的衔接。财产及行为税主要是以物权变动为基础进行征税,因此,对于取得财产是否征税应结合民法典相关规定加以判断。特别是与不动产物权关系密切的房地产税、契税、土地增值税等税种,税法规则应与物权变动规则相协调。


  税收制度与债权制度的衔接。为保障国家税权实现,税收征管法中借鉴吸收了部分民事债权法律制度。如规定税务机关征收税款与其他债权的实现发生冲突时,原则上税款优先于其他债权。又如明确税务机关在特定情形下,可以依照合同法对欠缴税款的纳税人行使代位权、撤销权。民法典中有关合同保全的新规定,将会对税务机关在征收管理活动中行使优先权、代位权和撤销权产生影响。


  税收制度与继承制度的衔接。民法典继承制度中涉及多项税收条款。民法典扩大了遗产范围,并对胎儿继承、代位继承、转继承都作了具体规定。在民法典继承编遗产的处理中,对清偿被继承人依法应当缴纳的税款加以明确。值得注意的是,现行税收法律规范中规定非法定继承人继承土地、房屋权属需要缴纳契税,但并未规定被继承人、继承人的税收义务。从健全现代税制的角度,未来涉及遗产税的法律制度有待与民法典继承制度相协调。


  理论维度:对财产法基础理论的深化


  民法典对于公共财产法理论影响深远。国家的“公共之财”来源于纳税人的“私人之财”,财税法规范和治理公共财产,约束政府的财产权力,以实现对纳税人权利的有效保护。从这一逻辑出发,我国财税法学者创新性提出,财税法的本质属性是公共财产法。民法典坚持以人民为中心,以保护民事权利为出发点和落脚点,确认了各类民事主体的财产权,明确了住宅建设用地使用权自动续期规则、居住权、虚拟财产等财产权制度,为民事主体的财产权建立了长效保障机制。从财税法语境审视民法典对财产权保护规则,必将为深化公共财产法理论奠定坚实的私法基础。


  民法典对于税收债务关系理论意义重大。1926年德国法学界曾围绕税收法律关系性质究竟是税收权力关系还是税收债务关系展开争论。在改革开放初期,税收立法者将国家(政府)视为权力主体,将纳税人视为义务主体,税收立法的目的在于规范理财行为、促进社会公平、保障经济发展。当前,财税法学者提出,税收法律关系在实体法中是一种“公法之债”,在程序法中体现着税收权力关系。民法典中对于民事主体、物权及合同等相关制度的修订,将极大地充实新时期税收债务关系理论的内涵。


  法治维度:民法典对财税法治的启示


  民法典是在对既有民事单行立法体系化整合重组的基础上,形成的一部体系完整、逻辑严谨、内涵丰富的新时代法典。民法典的颁布,对中国法治建设具有重要的示范意义。


  党的十八届三中全会明确提出“落实税收法定原则”。2015年立法法规定,“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。截至目前,现行18个税种中制定法律的税种已过半数,增值税法、消费税法等多部税收法律已纳入近期立法规划。国家正稳步推进落实税收法定原则。实现税收法治任重而道远,需要分阶段、有步骤地推进财税领域的法治化。


  近期来看,完善税收立法仍然是未来一个时期内推进财税体制改革与财税法治的重点任务。在这一阶段,需要借助民法典的立法技术,通过创新税收制度设计,提高税收单行法的立法质量,从实质上落实税收法定原则,以回应和化解新时代社会主要矛盾,实现促进市场经济活力与维护社会公正的目标。


  中期来看,在税收实体法和程序法定型之后,应当推进税法总则的立法规划。通过制定税法总则,明确税收法律关系中的一般规定、基本原则、构成要件等基础问题,形成以税法总则为龙头、税种单行法为主体、税收程序法为支撑的现代税法体系。


  长期来看,在税法总则和多部单行税收法律基础上,应当编纂有中国特色的税法典。民法典的编纂为中国特色社会主义法治建设提供了一条重要经验就是:编纂法典能够将繁杂的法律规范和制度整合为体系化的法律规则,有助于提升国家法制的统一和形式理性。因此,在条件成熟时,应编纂一部体现中国特色的税法典。通过科学化、体系化的编纂整合,打通税法总则与各个单行税收实体法、程序法之间的逻辑关联,提高财税法领域的统一性、明确性,从而全面保障纳税人的合法权益,为财税体制改革提供法治引领,进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。


我要补充
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税收法定借鉴民法典的制度设计

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  在2019年12月23日开幕的十三届全国人大常委会第十五次会议上,《民法典各分编(草案)》与2017年制定的民法总则“合体”,首次以完整版《中华人民共和国民法典(草案)》(以下简称民法典草案)的形式亮相。民法典草案共7编,依次为总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编以及附则,共1260条。


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  协调好纳税主体与民事主体的关系


  民法典是一部“权利法典”,民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或者个人不得侵犯。各税种纳税义务的产生条件基本上都与当前社会经济生活中出现的财产关系相关(也有例外,例如环境保护税)。民事主体是参加民事法律关系享受权利和承担义务的人,对某个特定主体的财产课税,就要解决好纳税主体与民事主体的关系。纳税主体不需要与民事主体完全一致,但是纳税主体制度应当充分考虑与民事主体制度的衔接。


  例如,民法典草案拟明确“建设单位、物业服务企业或者其他管理人等利用业主的共有部分产生的收入,在扣除合理成本之后,属于业主共有。”那么,与这部分收入相关的税法就要有对应的制度设计,解决好由谁来纳税的问题。


  再如,分公司是法人的分支机构,不是民事主体,无权利能力,但在增值税管理上它是单独的纳税主体,分公司将名下设备无偿提供给总公司使用,要不要做增值税处理,这类问题在增值税立法上也应考虑。


  协调好课税对象与财产权类型的关系


  民法典草案提出“居住权人有权按照合同约定,对他人的住宅享有占有、使用的用益物权,以满足生活居住的需要。”“居住权无偿设立,但是当事人另有约定的除外。设立居住权的,应当向登记机构申请居住权登记。居住权自登记时设立。”“居住权不得转让、继承。”从表述看,“居住权”是一种不动产用益物权,属于财产权,而且具有专属性。


  围绕不动产设计的税种较多,新的不动产物权出现,就会带来新的立法课题。例如,如果居住权是有偿取得,合同各方是否应当课税?再如,与居住权相关的房产,是否存在房产税的问题。又如,如何防止利用居住权合同逃避纳税的情况?甚至还应当考虑到,如果该住宅房屋的所有权人欠税,税务机关强制执行会影响到居住权人的权利时,制度上如何平衡各方的利益。


  协调好应税行为与财产变动方式关系


  笔者注意到,前期公开征求意见的《中华人民共和国土地增值税法(征求意见稿)》使用了“转移房地产”这一概念,《中华人民共和国增值税法(征求意见稿)》也提出“应税交易,是指销售货物、服务、无形资产、不动产和金融商品”。


  对财产利益变动方式,由税法自创概念进行税法意义上的类型化处理,非常必要。但这些概念的含义,不可能脱离当前社会经济生活,因此,还要与民事权利变动规则相协调。


  民法典草案的物权编、合同编对财产权变动规则作了进一步完善。例如,民法典草案中新增了预约合同概念:当事人约定在将来一定期限内订立合同的认购书、订购书、预订书、意向书等,构成预约合同。那么,约定未来某一时间订立买卖房屋合同的预约合同,是否产生增值税、土地增值税以及契税纳税义务,这类问题在相关税法制定中也应关注。


  协调好税收债权实现手段与债权制度的关系


  税收债权作为一种公法之债,为保障其实现,在现行税收征管法中引入了一些民法中的债权制度。民法典草案拟对一些规定进行调整,势必会影响税务机关的征管活动。


  例如,现行物权法规定,“抵押期间,抵押人未经抵押权人同意,不得转让抵押财产,但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。”《纳税担保试行办法》规定,“抵押期间,经税务机关同意,纳税人可以转让已办理登记的抵押物,并告知受让人转让物已经抵押的情况。”民法典草案提出,“抵押财产转让的,抵押权不受影响。抵押权人能够证明抵押财产转让可能损害抵押权的,可以请求抵押人将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或者提存。”


  如果民法典草案2020年最终审议通过,纳税担保制度就要有所调整。作为抵押权人,税务机关也要做好准备,如何在征管实践中证明“抵押财产转让可能损害抵押权”。


  税务机关如何迎接民法典时代


  按照工作安排,民法典草案将由全国人大常委会提请2020年3月召开的十三届全国人大三次会议审议。


  民法典草案审议通过后,我们将迎来民法典时代。在民法典的指引、规范下,纳税人的经济活动和税务机关的征税行为都会受到影响。笔者认为,纳税人、税务人员都应当学习民法典,税务公职律师尤其需要认真研究。


《民法典》总则与涉嫌虚开案件中真实交易的判定

《民法典》都已经通过了,而实务中涉嫌虚开案件的真实交易判定中,很多依旧是“以货易货、银货两讫的观念规制现代民商法中的交易”,着实匪夷所思。


  《民法典》中,与真实交易判定有直接关联的系第一编(总则)和第三编(合同)部分,其中第三编中的准合同部分不属于交易的范畴,本文重点介绍《民法典》中的总则与真实交易的判定。


  《民法典》总则基本上沿袭了《民法总则》的规定,本文介绍其中与真实交易有关的部分。


  一、第61条第二款


  法定代表人以法人名义从事的民事活动,其法律后果由法人承受。


  实务中,有时法定代表人以个人的名义从事民事活动,法律后果并不由法人承受,但是税务机关、司法机关、纳税人自己就将个人行为等同于公司行为,进而认定公司从散户收购并从第三方取得虚开的发票。


  二、总则第五章《民事权利》


  只有熟悉民事权利义务,才能真正熟悉交易的本质,否则,极其容易将交易机械地理解为“以货易货、银货两讫”。


  三、总则第六章《民事法律行为》


  交易无非是是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为,属于民事法律的范畴(见《民法典》第133条),进一步来讲,属于民事法律行为中的《合同行为》。


  传统的三流一致理论,完全忽略了这个因素,实际上:虚开行为非常容易做到三流一致而且还无“资金回流”,非虚开行为很多三流不一致,因为:判定真实交易中,资金流与货物流并非那么重要,充其量只能作为线索。


  四、关于通谋虚伪表意和真意保留(真意保留也叫单独虚伪表意)


  总则第三节关于民事法律行为的效力中,规定了通谋虚伪表意以及对应的隐藏行为的效力,却对真意保留未做规定。


  当通谋虚伪表意下对应的隐藏行为为私法上的行为时,除非税法有特殊规定,纳税人进行税务处理应当根据外观行为进行税务处理(含发票处理),因为决定税收法律关系的是交易所表现的法律形式,比如,名为买卖、实为借贷的交易。


  2002年公布的《民法典草案》中有真意保留的规定,但是无戏谑表示的规定,然而,全国人大常委会法工委民法室草案既未规定真意保留,亦未规定戏谑表示。


  根据《民法典》第143条第二项的规定,意思表示真实民事法律行为方能有效,该条款可能有点点粗放,有待后续立法的完善。


  从世界各国的立法以及司法实务来看,财产行为的真意保留情况下,除非真实表意方明知对方为虚假表意,否则,不因单方表意为虚假而导致民事法律行为无效,身份行为的真意保留以及真意保留与戏谑表示的界限有待进一步研究。


  实际上,法国、瑞士、奥地利、意大利以及荷兰等国也未规定真意保留,而是在合同解释中予以规定,我推测我国对此也是采用同样的方法解决该问题。


  实务中,除了品名不符的虚开外,其余所有善意取得虚开的发票均为真意保留情况下的真实交易,税务执法中通常将其认定没有真实交易,要求购买方做进项转出或退还出口退税,严重威胁交易安全。


  五、总则第七章的代理


  总则第七章的代理均为显名代理,基于商业外观主义和增值税的高度形式化原则,增值税中的视同销售中的代销应仅仅先于隐名代理。


  在真实交易判定中,有时容易错判显明代理与隐名代理、甚至任意带入表见代理来判定真实交易方向,以至于严重冲击经济秩序和危害国家税款。


  由于篇幅限制,文中的问题不展开分析,以后我们争取做一次讲座,结合实务案例来介绍相关的问题。


  需要注意的是:纳税人进行税务处理(含发票处理)依据是民事法律行为所表现的法律形式,而并非是民事法律行为本身;这是基于税收法律关系的特殊性决定的,其他法律关系一般是由行为本身决定的,而税收法律行为是由民事上的法律关系所表现的法律形式决定的(大家可以百度一个词语:滥用法律形式选择权)。


  以后在介绍《民法典》合同编与真实交易判定的时候,大家将会看到很多货物流、资金流甚至权利义务指向与合同形式严重不符的民事法律行为,在这些民事法律行为中,纳税人极易错把非虚开行为误认为是虚开行为并按照虚开来提供口供(这非常危险)。


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