为利于基层税务机关开展工作，更有效地保护纳税人权益，建议修改发票管理办法关于“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据”的相关内容，并区分“确认”行为与“报送”行为的不同。

　　1月8日，国家税务总局发布《中华人民共和国发票管理办法(修改草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)并向社会公开征求意见，其中第三十四条第(二)项引起了笔者的注意：“违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款;有违法所得的予以没收：……(二)使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的……”这个有关向税务机关报送发票数据的表述，与现行发票管理办法第三十五条第(三)项表述是一致的，没有变化。但笔者认为，实践已经发生变化，应对这个表述作出相应的修改。

　　在防伪税控系统升级以前，如果纳税人不进行抄报税，税务机关很难掌握其开具发票的数据，在此情形下，“报送”是名副其实的;而在防伪税控系统升级后，开票信息实时传递，即使纳税人不进行抄报税，税务机关依然能掌握其开具发票的数据。

　　在2019年1月31日国家税务总局印发的《关于2019年开展“便民办税春风行动”的意见》(税总发〔2019〕19号)中，第四条第一项第3点已提出，“除了特定纳税人及特殊情形外，取消增值税发票抄报税，改由纳税人对开票数据进行确认。”《意见》的附件《2019年“便民办税春风行动”工作内容分工与时间进度安排表》中将该项工作内容的完成时限定为2019年12月底前，现也确已实现“增值税发票抄报税改由纳税人对开票数据进行确认”。笔者认为，上述“确认”行为与发票管理办法中的“报送开具发票的数据”行为是不同的，不宜将“确认”等同于“报送开具发票的数据”。并且，与未按期抄报税会导致的受票方无法认证抵扣甚至变成增值税异常抵扣凭证等后果相比，未按期确认开票数据的性质、情节及社会危害程度要明显轻微。

　　以《长江三角洲区域申报、发票类税务违法行为行政处罚裁量基准》为例，根据发票管理办法的规定，对“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的”，该基准规定最轻是“处1000元以下的罚款”，最重是“处5000元以上10000元以下的罚款”。但是，根据税收征管法的规定，该基准对逾期申报的纳税人处罚，最轻是“个人每次处20元的罚款，单位每次处50元的罚款”，最重是“处2000元以上10000元以下的罚款”。可见对前者的处罚比后者重。假设甲公司申报期内未报送任何资料，税务机关会按逾期申报来进行处罚;乙公司申报期内进行了纳税申报但未确认税控装置开具发票的数据，则税务机关会按逾期报送开具发票的数据来进行处罚，结果反而是乙公司会受到较重的处罚。

　　行政处罚法第五条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”笔者认为，对纳税人“未及时确认开票数据”这个性质、情节、社会危害程度明显下降的行为，不宜再沿袭旧思路、老规定进行处理处罚，需要在发票管理办法中对此加以区分，以避免实务中出现上述不合常理的现象。

　　为利于基层税务机关开展工作，更有效地保护纳税人权益，笔者建议，将《征求意见稿》第二十二条中的“并按期向主管税务机关报送开具发票的数据”修改成“并按期确认开具发票的数据”，相应删去第三十四条第(二)项“使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据”行为之罚则，对未“确认”行为的处罚，可以参考税收征管法第六十二条“纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的，由税务机关责令限期改正，可以处2000元以下的罚款;情节严重的，可以处2000元以上10000元以下的罚款”进行规定，并在后续法律法规修订时对税收征管法及其实施细则中的相关表述进行更新。

　　(作者系国家税务总局无锡市税务局公职律师)