中华人民共和国财政部令第24号 中华人民共和国财政部发布《会计师事务所审批和监督暂行办法》
发文时间:2005-01-18
文号:中华人民共和国财政部令第24号
时效性:全文失效
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失效提示:根据中华人民共和国财政部令第89号 会计师事务所执业许可和监督管理办法,本法规自2017年10月1日起全文废止。

《会计师事务所审批和监督暂行办法》已经部务会议讨论通过,现予公布,自2005年3月1日起施行。部 长 :金人庆

        二○○五年一月十八日


附1:   

会计师事务所审批和监督暂行办法


第一章 总  则

第一条 为规范会计师事务所的审批,加强对会计师事务所的监督,促进注册会计师行业健康发展,根据《中华人民共和国注册会计师法》及相关法律,制定本办法。

第二条 财政部和省、自治区、直辖市人民政府财政部门(以下简称“省级财政部门”)审批和监督会计师事务所,适用本办法。

第三条 财政部和省级财政部门应当遵循公开、公平、公正、便民、高效的原则,依法审批会计师事务所,监督会计师事务所的业务活动。

第四条 会计师事务所、注册会计师应当遵守法律、行政法规,恪守职业道德,遵循执业规范。

第五条 会计师事务所、注册会计师依法独立、客观、公正执业,受法律保护,任何单位和个人不得违法干预。

第二章 会计师事务所的设立

第六条 注册会计师可以申请设立合伙会计师事务所或者有限责任会计师事务所。

第七条 设立合伙会计师事务所,应当具备下列条件:

(一)有2名以上的合伙人;

(二)有书面合伙协议;

(三)有会计师事务所的名称;

(四)有固定的办公场所。

第八条 设立有限责任会计师事务所,应当具备下列条件:

(一)有5名以上的股东;

(二)有一定数量的专职从业人员;

(三)有不少于人民币30万元的注册资本;

(四)有股东共同制定的章程;

(五)有会计师事务所的名称;

(六)有固定的办公场所。

第九条 会计师事务所的合伙人或者股东,应当具备下列条件:

(一)持有中华人民共和国注册会计师证书(以下简称“注册会计师证书”);

(二)在会计师事务所专职执业;

(三)成为合伙人或者股东前3年内没有因为执业行为受到行政处罚;

(四)有取得注册会计师证书后最近连续5年在会计师事务所从事下列审计业务的经历,其中在境内会计师事务所的经历不少于3年:

1、审查企业会计报表,出具审计报告;

2、验证企业资本,出具验资报告;

3、办理企业合并、分立、清算事宜中的审计业务,出具有关的报告;

4、法律、行政法规规定的其他审计业务。

(五)成为合伙人或者股东前1年内没有因采取隐瞒或提供虚假材料、欺骗、贿赂等不正当手段申请设立会计师事务所而被省级财政部门作出不予受理、不予批准或者撤销会计师事务所的决定。

第十条 会计师事务所应当设立主任会计师。

合伙会计师事务所的主任会计师由执行会计师事务所事务的合伙人担任。

有限责任会计师事务所的主任会计师由法定代表人担任,法定代表人由股东担任。

第十一条 注册会计师在成为会计师事务所的合伙人或者股东之前,应当在省、自治区、直辖市注册会计师协会(以下简称“省级注册会计师协会”)办理完从原会计师事务所转出的手续。若为原会计师事务所合伙人或者股东,还应当按照有关法律、行政法规,以及合伙协议或者章程办理完退伙或者股权转让手续。

第十二条 会计师事务所的名称应当符合国家有关规定。未经同意,会计师事务所不得使用包含其他会计师事务所字号的名称。

第十三条 设立会计师事务所,应当由全体合伙人或者全体股东提出申请,由拟设立的会计师事务所所在地的省级财政部门批准。

第十四条 申请设立会计师事务所,应当向省级财政部门提交下列材料:

(一)设立会计师事务所申请表(附表1);

(二)会计师事务所合伙人或者股东情况汇总表(附表2);

(三)注册会计师情况汇总表(附表3);

(四)工商行政管理部门出具的企业名称预先核准通知书复印件;

(五)全体合伙人或者全体股东现所在的省级注册会计师协会为其出具的从事本办法第九条第(四)项规定的审计业务情况的证明、已转出原会计师事务所证明,若合伙人或者股东为原会计师事务所合伙人或者股东的,还应提交退伙或者股权转让证明;

(六)会计师事务所注册会计师的注册会计师证书复印件;

(七)书面合伙协议或者股东共同制定的章程;

(八)办公场所的产权或者使用权的有效证明复印件。

设立有限责任会计师事务所,还应当提交验资证明。

因合并或者分立新设会计师事务所的,还应当提交合并协议或者分立协议。

申请人应当对申请材料内容的真实性负责。

第十五条 省级财政部门批准设立会计师事务所,应当按照下列程序办理:

(一)对申请人提交的申请材料进行审查,并核对有关复印件与原件是否相符。对申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容。对申请材料齐全、符合法定形式,或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的应当受理。受理申请或者不予受理申请,应当向申请人出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

(二)对申请材料的内容进行审查,并将申请材料中有关会计师事务所名称以及合伙人或者股东执业资格及执业时间等情况予以公示。

(三)自受理申请之日起30日内作出批准或者不予批准设立会计师事务所的决定。

(四)作出批准设立会计师事务所决定的,应当自作出批准决定之日起10日内向申请人下达批准文件、颁发会计师事务所执业证书,并予以公告。批准文件中应当载明下列事项:

1、会计师事务所的名称和组织形式;

2、会计师事务所合伙人或者股东的姓名;

3、会计师事务所主任会计师的姓名;

4、有限责任会计师事务所的注册资本;

5、会计师事务所的办公场所;

6、会计师事务所的业务范围。

省级财政部门下达的批准文件应当抄送所在地的省级注册会计师协会。

省级财政部门作出不予批准设立会计师事务所决定的,应当自作出不予批准决定之日起10日内书面通知申请人。书面通知中应当说明不予批准的理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第十六条 省级财政部门作出批准设立会计师事务所决定的,应当自作出批准决定之日起30日内将批准文件连同下列材料报送财政部、中国注册会计师协会:

(一)批准设立会计师事务所有关情况表(附表4);

(二)会计师事务所合伙人或者股东情况汇总表(附表2)。

财政部发现批准不当的,应当自收到备案材料之日起30日内书面通知省级财政部门重新审查。

第十七条 经省级财政部门批准设立的会计师事务所,应当依法办理工商登记手续。

第十八条 会计师事务所的合伙人或者股东应当自会计师事务所办理完工商登记手续之日起60日内办理完转入该会计师事务所的手续。

注册会计师在未办理完转入手续以前,不得在新设立的会计师事务所执业。

第十九条 因合并或者分立新设会计师事务所,按照本办法设立会计师事务所有关规定办理。

第三章 会计师事务所分所的设立

第二十条 会计师事务所设立分支机构应当按照本办法规定设立分所。

第二十一条 会计师事务所应当在人事、财务、执业标准、质量控制等方面对其设立的分所进行统一管理,并对分所的业务活动和债务承担法律责任。

第二十二条 会计师事务所设立分所,应当由分所所在地的省级财政部门批准。

第二十三条 设立分所的会计师事务所,应当具备下列条件:

(一)依法成立3年以上,内部管理制度健全;

(二)注册会计师数量(不包括拟到分所执业的注册会计师)不低于50名;

(三)有限责任会计师事务所上年末的净资产和职业风险基金总额不低于人民币300万元,合伙会计师事务所上年末的净资产和职业风险基金总额不低于人民币150万元;

(四)申请设立分所前3年内该会计师事务所及其已设立的分所没有因为执业行为受到行政处罚。

因合并或者分立新设的会计师事务所申请设立分所的,其成立时间可以合并或者分立前会计师事务所的成立时间为准。

第二十四条 会计师事务所设立的分所,应当具备下列条件:

(一)分所负责人为会计师事务所的合伙人或者股东;

(二)至少有5名注册会计师(含分所负责人);

(三)有固定的办公场所。

第二十五条 分所的名称应当采用“会计师事务所名称+分所所在行政区划名+分所”的形式。

第二十六条 会计师事务所申请设立分所,应当向拟设立分所所在地的省级财政部门提交下列材料:

(一)会计师事务所设立分所申请表(附表5);

(二)会计师事务所全体合伙人或者股东会作出的设立分所的决议;

(三)注册会计师情况汇总表(附表3);

(四)会计师事务所上年度资产负债表;

(五)会计师事务所拟设立的分所注册会计师的注册会计师证书复印件;

(六)会计师事务所对分所的管理办法;

(七)分所办公场所的产权或者使用权的有效证明复印件。

合并后的会计师事务所于合并当年提出设立分所的,不需要提交前款第(四)项规定的材料,但应当提交合并协议和合并基准日的资产负债表。

第二十七条 省级财政部门批准会计师事务所设立分所的程序比照本办法第十五条规定办理。

跨省级行政区划设立分所的,分所所在地的省级财政部门应当就设立该分所的会计师事务所是否符合本办法第二十三条规定的条件,征求该会计师事务所所在地的省级财政部门的意见。该会计师事务所所在地的省级财政部门应当在10日内回复意见。

省级财政部门应当自受理设立分所申请之日起20日内作出是否批准的决定。批准设立会计师事务所分所的,应当向申请人下达批准文件、颁发会计师事务所分所执业证书,并将批准文件抄报财政部、中国注册会计师协会。

会计师事务所跨省级行政区划设立分所的,批准设立分所的省级财政部门还应当将批准文件抄送会计师事务所所在地的省级财政部门及省级注册会计师协会。

第二十八条 会计师事务所设立的分所经省级财政部门批准后,应当依法办理分所工商登记手续。

第四章 会计师事务所的变更、终止

第二十九条 会计师事务所发生下列事项之一的,应当自作出决议之日起20日内向所在地的省级财政部门备案:

(一)变更会计师事务所名称、办公场所(在省级行政区划内)、主任会计师;

(二)变更合伙会计师事务所合伙人;

(三)变更有限责任会计师事务所注册资本、股东。

会计师事务所变更分所名称、负责人、办公场所,或者撤销已设立的分所,应当自作出决议之日起20日内同时向会计师事务所和分所所在地的省级财政部门备案。

第三十条 会计师事务所及其分所发生本办法第二十九条所列变更事项之一的,应当向所在地的省级财政部门报送下列备案材料:

(一)会计师事务所变更事项情况表(附表6)或者会计师事务所分所变更事项情况表(附表7);

(二)变更后的情况符合本办法第七条至第十二条、第二十四条和第二十五条规定的证明材料。

第三十一条 会计师事务所及其设立的分所变更名称的,应当同时向会计师事务所及其分所所在地的省级财政部门备案,提交工商行政管理部门出具的企业名称预先核准通知书复印件,交回原会计师事务所执业证书或者原会计师事务所分所执业证书,换取新的会计师事务所执业证书或者会计师事务所分所执业证书。

会计师事务所撤销已设立的分所,应当向会计师事务所及其分所所在地省级财政部门报送会计师事务所撤销分所情况表(附表8),并交回会计师事务所分所执业证书。

省级财政部门收到会计师事务所撤销分所情况表或者换发执业证书后,应当将有关情况予以公告。

第三十二条 因合并或者分立存续的会计师事务所,应当按照本办法第二十九条至第三十一条的规定向所在地的省级财政部门备案。

第三十三条 会计师事务所跨省级行政区划迁移办公场所,应当由迁入地的省级财政部门批准。

第三十四条 会计师事务所跨省级行政区划迁移办公场所,应当具备下列条件:

(一)符合法定设立条件;

(二)申请迁移时未正在接受财政部或省级财政部门检查,或者中国注册会计师协会或省级注册会计师协会调查。

第三十五条 会计师事务所跨省级行政区划迁移办公场所, 应当向迁入地省级财政部门提交下列材料:

(一)会计师事务所跨省级行政区划迁移申请表(附表9);

(二)会计师事务所合伙人或者股东情况汇总表(附表2);

(三)注册会计师情况汇总表(附表3);

(四)书面合伙协议或者股东共同制定的章程;

(五)全体合伙人或者股东的注册会计师证书复印件;

(六)迁入地办公场所的产权或者使用权的有效证明复印件;

(七)全体合伙人或者股东会作出的迁移办公场所决议。

迁移同时需要变更会计师事务所名称的,还应当提交迁入地的工商行政管理部门出具的企业名称预先核准通知书复印件。

第三十六条 省级财政部门批准会计师事务所跨省级行政区划迁移办公场所的程序比照本办法第十五条规定办理。

迁入地的省级财政部门应当就该会计师事务所是否符合本办法第三十四条规定的条件,征求迁出地的省级财政部门的意见。迁出地的省级财政部门应当在10日内回复意见。

省级财政部门应当自受理申请之日起20日内作出决定。批准会计师事务所迁入的,应当向申请人下达批准文件、换发会计师事务所执业证书,并在30日内与迁出地的省级财政部门办理该会计师事务所档案材料的移交手续。

省级财政部门下达的批准文件还应当抄报财政部、中国注册会计师协会,抄送迁出地的省级财政部门和省级注册会计师协会。

第三十七条 经批准跨省级行政区划迁移办公场所的会计师事务所设有分所的,应当向其分所所在地的省级财政部门备案,并交回原会计师事务所分所执业证书。省级财政部门应当为其换发新的会计师事务所分所执业证书。

第三十八条 省级财政部门应当在受理申请的办公场所将申请设立会计师事务所、会计师事务所分所和跨省级行政区划迁移办公场所的条件、应当提交的材料目录及要求、批准的程序及期限予以公示。

第三十九条 会计师事务所与境外会计师事务所签订协议,建立成员所或者联系所关系的,应当自签订协议之日起20日内,通过所在地的省级财政部门向财政部、中国注册会计师协会报送会计师事务所与境外会计师事务所建立合作关系情况表(附表10 )以及会计师事务所与境外会计师事务所签定的协议复印件。

第四十条 会计师事务所有下列情形之一的,应当终止:

(一)合伙协议或者章程规定的解散事由出现,自愿解散;

(二)全体合伙人或者股东会决议解散;

(三)因合并或者分立解散;

(四)被依法宣告破产;

(五)被依法注销、撤销或者吊销营业执照;

(六)被依法撤销或者撤回会计师事务所执业证书;

(七)法律、行政法规规定的其他终止情形。

第四十一条 会计师事务所发生应当终止的情形时,应当分别向会计师事务所及其分所所在地的省级财政部门备案,报送会计师事务所终止情况表(附表11),同时交回会计师事务所执业证书和会计师事务所分所执业证书。

会计师事务所终止,应当按照有关法律、行政法规的规定进行清算。

第四十二条 省级财政部门收到会计师事务所报送的会计师事务所终止情况表并收回会计师事务所执业证书或者会计师事务所分所执业证书后,应当将会计师事务所或者分所终止的有关情况予以公告。

第五章 监督检查

第四十三条 财政部和省级财政部门依法对下列事项实施监督检查:

(一)会计师事务所保持设立条件的情况;

(二)会计师事务所应当向财政部和省级财政部门备案事项的报备情况;

(三)会计师事务所和注册会计师的执业情况;

(四)会计师事务所的质量控制制度;

(五)法律、行政法规规定的其他监督检查事项。

第四十四条 财政部和省级财政部门在实施监督检查过程中应当严格遵守财政检查工作的有关规定,不得妨碍会计师事务所的正常经营活动,不得索取或者收受财物,不得谋取其他利益;应当在认定事实清楚、证据确凿、定性准确、法律依据充分的情况下依法处理。

第四十五条 财政部和省级财政部门在开展检查过程中,可以根据工作需要,聘用一定数量的专业人员协助检查。

第四十六条 财政部和省级财政部门及被聘用的专业人员对检查工作中知悉的国家秘密和商业秘密负有保密义务。

第四十七条 财政部应当加强对省级财政部门监督、指导注册会计师、会计师事务所工作的监督检查。

省级财政部门应当建立信息报告制度,对会计师事务所、注册会计师发生的重大违法违规案件及时上报财政部。

第四十八条 会计师事务所及其分所未保持设立条件的,应在20日内向所在地的省级财政部门备案,由所在地的省级财政部门责令其在60日内整改。未在规定期限内备案或者整改期满仍未达到设立条件的,由所在地的省级财政部门撤回设立许可。

第四十九条 会计师事务所和注册会计师存在下列情形之一的,财政部和省级财政部门应当进行重点监督检查:

(一)被投诉或者举报的;

(二)未保持设立条件的;

(三)在执业中有不良记录的;

(四)采取不正当竞争手段承接业务的。

第五十条 财政部和省级财政部门可以对会计师事务所依法进行实地检查,或者将有关材料调到本机关或检查人员办公地点进行核查。

调阅的有关材料应当在3个月内送还并保持完整。

第五十一条 财政部和省级财政部门在实施监督检查过程中,可以要求会计师事务所和注册会计师说明有关情况,调阅会计师事务所工作底稿及相关资料,向相关单位和人员调查、询问、取证和核实有关情况。

第五十二条 会计师事务所和注册会计师必须接受财政部和省级财政部门依法实施的监督检查,如实提供中文工作底稿以及有关资料,不得拒绝、阻挠、逃避检查,不得谎报、隐匿、销毁相关证据材料。

会计师事务所或者注册会计师有明显转移、隐匿有关证据材料迹象的,财政部和省级财政部门可以对证据材料先行登记保存。

第五十三条 对会计师事务所和注册会计师的违法违规行为,财政部和省级财政部门可以在作出行政处罚决定后予以公告。

第五十四条 会计师事务所应当于每年5月31日之前,向所在地的省级财政部门报送下列材料:

(一)会计师事务所基本情况表(附表12)和会计师事务所分所基本情况表(附表13);

(二)会计师事务所上年末资产负债表和上年度利润表;

(三)会计师事务所合伙人或者股东情况汇总表(附表2);

(四)对分所的业务管理和执业质量控制情况的说明;

(五)会计师事务所出具审计报告情况表(附表14);

(六)会计师事务所及其注册会计师接受业务检查、被处罚情况;

(七)会计师事务所由于执行业务涉及法律诉讼情况。

会计师事务所与境外会计师事务所有成员所或者联系所合作关系的,还应当报送上年度与境外会计师事务所、境外会计师事务所其他成员所或者联系所合作开展业务的情况。

会计师事务所跨省级行政区划设有分所的,还应当将该分所有关材料报送分所所在地的省级财政部门。

第五十五条 省级财政部门收到会计师事务所按照本办法第五十四条的规定报送的材料后,应当对会计师事务所及其分所保持设立条件等情况进行汇总,并于6月30日之前报财政部、中国注册会计师协会。

第五十六条 会计师事务所和注册会计师必须按照执业准则、规则的要求,在实施必要的审计程序后,以经过核实的审计证据为依据,形成审计意见,出具审计报告,不得有下列行为:

(一)在未履行必要的审计程序,未获取充分适当的审计证据的情况下出具审计报告;

(二)对同一委托单位的同一事项,依据相同的审计证据出具不同结论的审计报告;

(三)隐瞒审计中发现的问题,发表不恰当的审计意见;

(四)未实施严格的逐级复核制度,未按规定编制和保存审计工作底稿;

(五)违反执业准则、规则的其他行为。

会计师事务所和注册会计师执行审计业务,遇到下列情形之一的,应当拒绝出具有关报告:

(一)委托人示意其作不实或者不当证明的;

(二)委托人故意不提供有关会计资料和文件的;

(三)因委托人有其他不合理要求,致使其出具的报告不能对财务会计的重要事项作出正确表述的。

第五十七条 注册会计师不得有下列行为:

(一)在执行审计业务期间,在法律、行政法规规定不得买卖被审计单位的股票、债券或者不得购买被审计单位或者个人的其他财产的期限内,买卖被审计单位的股票、债券或者购买被审计单位或者个人所拥有的其他财产;

(二)索取、收受委托合同约定以外的酬金或者其他财物,或者利用执行业务之便,谋取其他不正当利益;

(三)接受委托催收债款;

(四)允许他人以本人名义执行业务;

(五)同时在两个或者两个以上的会计师事务所执行业务;

(六)对其能力进行广告宣传以招揽业务;

(七)违反法律、行政法规的其他行为。

第五十八条 会计师事务所不得有下列行为:

(一)未经批准设立分所;

(二)向省级以上财政部门提供虚假材料或者不及时报送相关材料;

(三)雇用正在其他会计师事务所执业的注册会计师,或者明知本所的注册会计师在其他会计师事务所执业而不予制止;

(四)允许本所注册会计师只在本所挂名而不在本所执行业务,或者明知本所注册会计师在其他单位从事获取工资性收入的工作而不予制止;

(五)允许其他单位或者个人以本所名义承办业务;

(六)采取强迫、欺诈等不正当方式招揽业务;

(七)承办与自身规模、执业能力、承担风险能力不匹配的业务;

(八)违反法律、行政法规的其他行为。

第六章 法律责任

第五十九条 会计师事务所或者注册会计师违反本办法规定的,由财政部或者省级财政部门依法给予行政处罚;违法情节轻微,没有造成危害后果的,可以采取下达关注函等方式进行处理或移送注册会计师协会处理。

第六十条 申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料提出申请的,省级财政部门不予受理或者不予批准,并给予警告。

第六十一条 会计师事务所及其分所采取欺骗、贿赂等不正当手段获得批准设立的,由所在地的省级财政部门予以撤销。

第六十二条 会计师事务所有下列情形之一的,责令限期改正,逾期不改正的予以公告:

(一)会计师事务所设立后合伙人或者股东未在规定时间内办理完转入该所手续的;

(二)未按照本办法规定办理有关事项备案手续的;

(三)对分所的人事、财务、执业标准、质量控制等不实施统一管理的;

(四)违反《中华人民共和国注册会计师法》第三十二条规定的;

(五)违反本办法第十条、第五十八条规定的。

第六十三条 会计师事务所向财政部或者省级财政部门隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的,给予警告。

第六十四条 会计师事务所违反本办法第五十六条规定的,给予警告,没收违法所得,可并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;情节严重的,可以暂停其经营业务或者予以撤销。

第六十五条 注册会计师违反本办法第五十六条规定的,给予警告;情节严重的,可以暂停其执行业务或者吊销注册会计师证书。

注册会计师违反本办法第五十七条规定的,责令限期改正,逾期不改正的予以公告。

第六十六条 会计师事务所或者注册会计师违反本办法第五十六条的规定,故意出具虚假的审计报告、验资报告,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六十七条 公民、法人或者其他组织未经批准,擅自从事注册会计师法第十四条规定的注册会计师业务的,给予警告,并责令其停止违法活动,没收违法所得;情节严重的,可以并处1倍以上5倍以下的罚款。

第六十八条 财政部或者省级财政部门在作出较大数额罚款、暂停执业、吊销注册会计师证书或者撤销会计师事务所的决定之前,应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的,应当按照《财政部行政处罚听证实施办法》的规定组织听证。

第六十九条 当事人对财政部或者省级财政部门审批和监督行为不服的,可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第七十条 财政部或者省级财政部门的工作人员在实施审批和监督过程中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露国家秘密、商业秘密的,依法给予行政处分。

第七章 附  则

第七十一条 本办法规定的批准、备案期限均以工作日计算,不含法定节假日。

第七十二条 本办法有关申请材料规定中所指的“注册会计师证书复印件”均包括所有记录页的复印件。

第七十三条 境外人员申请设立会计师事务所适用本办法。

第七十四条 本办法施行前批准设立的会计师事务所及其分所发生变更事项,其变更后的情况应当符合本办法的规定。

第七十五条 本办法自2005年3月1日起施行。

自本办法施行之日起,以下文件同时废止:

《合伙会计师事务所设立及审批试行办法》[(93)财会协字第110号]、《财政部关于明确合伙会计师事务所审批权限的通知》(财会协字[1997]46号)、《违反注册会计师法处罚暂行办法》(财法字[1998]1号)、《财政部关于会计师(审计)事务所终止的若干事项的通知》(财会协字[1998]23号)、《有限责任会计师事务所审批办法》(财会协字[1998]55号)、《注册会计师证书及事务所执业证书管理暂行办法》(财协字[1998]35号)、《财政部关于有限责任会计师事务所出资人资格有关问题的复函》(财协字[1999]140号)、《会计师事务所合并审批管理暂行办法》(财协字[2000]27号)、《会计师事务所分所审批管理暂行办法》(财协字[2000]28号)、《财政部关于会计师事务所设立分所有关问题的通知》(财会[2000]1017号)、《财政部关于会计师事务所的股东离开事务所后是否继续享有股东资格的批复》(财会[2001]1014号)、《财政部关于会计师事务所跨省设立分所有关注册管理事项的通知》(财会[2001]1024号)。

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 一、CRS概述

  2014年,经济合作与发展组织(OECD)受二十国集团(G20)的委托发布“金融账户涉税信息自动交换标准”(Standard for Automatic Exchange of Financial Information in Tax Matters)用于指导参与司法管辖区定期对税收居民金融账户信息进行交换。这一标准主要由两部分构成:一是“主管当局间协议范本”(Model Competent Authority Agreement),主要规定各国税务机关之间如何开展金融账户涉税信息自动交换;二是“统一报告标准”(Common Reporting Standard),主要规定金融机构收集和报送外国税收居民个人和企业账户信息的相关要求和程序,该“统一报告标准”即为我们所熟知的“CRS”。

  CRS概念来自美国为防止美国纳税人逃避纳税而实行的《海外账户税收遵从法案》(FATCA)。美国2014年7月实施的FATCA要求海外金融机构必须向美国国内收入局(IRS)披露该机构美国客户的基本信息,若不遵循此规定,则需向IRS缴纳30%的预扣税。受FATCA的启发,OECD发布了包含CRS的自动交换标准。

  与FATCA相比,CRS是基于完全互惠模式的自动信息交换,其调查对象为税收居民与非税收居民,且规定了统一的执行标准,未实行惩罚性预提税。在CRS机制下,一国(地区)金融机构先通过尽职调查程序识别另一国(地区)税收居民个人和企业在该机构开立的账户,并按年向金融机构所在国(地区)主管部门报送金融账户涉税信息,再由该国(地区)税务机关与账户持有人的居民国税务机关开展信息交换,最终,各国(地区)税务机关掌握了本国(地区)居民在他国(地区)的金融账户涉税信息。

  具有收集金融账户涉税信息权利和报送金融账户涉税信息义务的金融机构包括:存款机构(如商业银行)、托管机构(如信托公司)、投资机构(如证券公司、期货公司)、特定类型的保险机构等。

  金融机构收集的信息包括:金融账户持有者的个人信息(如姓名、税收居民国、纳税人识别号、现居地址、出生地、出生日期等)以及金融账户相关资金信息(如账户号码、账户类型、账户年度余额、账户收入情况、账户注销情况等),且一般每年都需将收集到的非本国税收居民上年度的金融账户涉税信息报送给本国的税务机关。

  2014年9月,我国在二十国集团(G20)层面承诺将实施金融账户涉税信息自动交换标准。我国境内金融机构从2017年1月1日起履行尽职调查程序,识别在本机构开立的非居民个人和企业账户,收集并报送账户相关信息,由国家税务总局定期与其他国家(地区)税务主管当局相互交换信息,我国首次对外交换非居民金融账户涉税信息的时间是2018年9月。

  二、我国CRS信息交换开展现状

  根据OECD官方公布的最新统计信息,截至目前,全球共有126个国家和地区(司法辖区)正式签署《金融账户涉税信息自动交换多边主管当局间协议》(CRS多边协议),承诺实施CRS并开展跨境金融账户涉税信息自动交换。

  (一)已与我国开展CRS交换的国家/地区

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根据国家税务总局官网“金融账户涉税信息自动交换”专题公布的信息,截至2023年4月,我国的交换伙伴有106个,涵盖亚洲、欧洲、美洲、大洋洲、非洲的主要经济体及离岸金融中心。具体名单如下:

  (二)已签署CRS协议但尚未开展任何信息交换的国家/地区(部分列举)

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此类国家/地区已签署CRS多边协议,但未完成国内立法落地、金融机构尽职调查系统搭建等前置工作,暂未与任何CRS参与方开展首轮信息交换。具体名单如下(部分列举):

  (三)已签署CRS协议但尚未与中国激活信息交换的国家/地区(部分列举)

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此类国家/地区已与部分CRS参与方建立交换关系(开展首轮信息交换),但未与中国完成“双向确认”流程,暂不向中国税务机关交换中国税收居民的金融账户信息。具体名单如下(部分列举):

  (四)未签署CRS协议的国家/地区(部分列举)

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 此类国家/地区未加入CRS多边框架,不承诺实施CRS标准,金融机构无需向其他国家/地区税务机关报送非居民账户信息,部分国家/地区通过其他机制(如 FATCA)实现有限信息交换。具体名单如下(部分列举):

  三、文件签署不等于实际交换

  虽然众多国家和地区签署了CRS相关文件,承诺开展金融账户涉税信息自动交换,但签署文件并不等同于实际进行了信息交换,其中存在多方面影响因素:

  (一)国内立法与实施进程差异

  各国国内立法程序不同,从签署CRS相关协议到将其转化为国内法律并实际落地执行时间跨度不一。一些国家内部立法流程繁琐,需要经过议会等多部门审议,可能导致在承诺时间之后很久才真正具备信息收集和交换的国内法律基础与执行能力。

  (二)数据保护与隐私问题协调

  信息交换涉及纳税人金融账户信息的跨境传输,不同国家对于数据保护和隐私的重视程度及法律规定不同。部分国家担心在信息交换过程中,纳税人的信息安全无法得到充分保障,从而对实际交换持谨慎态度。例如,欧洲一些国家有着严格的数据保护法规,在与其他国家进行CRS信息交换时,需要确保接收国的数据保护水平达到一定标准,否则可能限制信息交换的开展。这就需要在国际层面进行大量的沟通与协调,明确数据保护的规则和责任,以消除各国的顾虑。

  (三)金融机构合规难度

  金融机构作为信息收集的主体,执行CRS标准面临诸多挑战。不同国家金融机构的信息化水平、业务复杂程度各异。一些小型金融机构可能缺乏完善的信息系统,难以准确识别和收集非居民客户的账户信息;而大型金融集团可能涉及多个国家的业务,在汇总和报送信息时需要协调不同国家分支机构的工作,合规成本较高。若金融机构未能有效履行尽职调查和信息报送义务,将直接影响信息交换的质量和实际效果。

  (四)对等性与互惠原则考量

  CRS以互惠型模式为基础,各国希望在信息交换中实现对等受益。若一国认为其在与另一国的信息交换中,付出与收获不对等,可能会暂停或限制信息交换。例如,某些经济结构单一、对外投资较少的国家,担心在向其他国家提供大量本国金融机构中外国税收居民信息后,无法从对方获取有价值的本国居民境外账户信息,导致其信息交换的积极性不高。只有当各国都能从信息交换中切实获取有助于本国税收征管的信息,实现互惠共赢,才能推动CRS信息交换的持续、有效开展。

  基于CRS规则的复杂性及跨境税务风险的特殊性,本律师团队可提供“法律+税务+实务操作”的一体化服务,具体包括以下领域:

  1.CRS合规诊断与风险排查

  (1) 针对个人客户:梳理境外金融账户信息,依据我国税法规定及账户所在国规则,重点核查税收居民身份申报的准确性。

  (2) 针对企业客户:穿透核查离岸公司、家族信托等架构下的“最终受益人”身份,判断是否构成 “消极非金融机构”,避免因架构设计缺陷导致信息穿透披露。

  (3) 风险等级评估:结合CRS交换数据,识别“大额境外资产未申报”“境外收入与纳税记录不匹配” 等高风险情形,出具合规风险报告。

  2.个人所得税纳税申报代理

  (1) 境外收入纳税义务判定;

  (2) 境外收入全面梳理及纳税申报;

  (3) 主管税务机关沟通及资料准备。

  3.跨境税务规划与架构优化

  (1) 税收居民身份规划:依据税法规定及双边税收协定,提供税收居民身份合规建议。

  (2) 资产架构合规重构:对境内外资产持有结构进行重新规划,降低境内外税务合规风险。

核定征收后,还能否认定纳税人偷税?从正反观点出发剖析企业的抗辩思路

编者按:在当今税收征管实践中,查账征收作为税收征收管理的一般原则,而核定征收则被视为一种例外性的补救措施,主要适用于纳税人账目混乱、资料缺失等无法准确查实应税事实的情形。然而,当税务机关因这些原因对纳税人适用核定征收方式核定税款时,一个备受争议的法律问题随之浮现:税务机关是否还能同时认定纳税人构成“偷税”,并据此施以行政处罚甚至移送刑事追究?

  这一问题的核心在于税法理论中“推定课税事实”与行政处罚法“以事实为依据”之间的内在矛盾。一方面,核定征收的适用前提正是税务机关承认无法查清纳税人的真实账务和经营数据,只能通过行业平均率等推定方法计算税款;另一方面,偷税的认定,尤其是涉及行政罚款或刑事责任的定性,必须严格遵守“事实清楚、证据确凿”的行政处罚原则。这种“模糊推定”的征收基础与“精确确定”的处罚要求之间,是否存在着不可调和的逻辑冲突?

  本文尝试通过分析正反两方观点、典型司法与行政案例,以及实务破局思路,本文旨在为税务从业者、企业财务人员及律师提供更全面、更精确的参考框架。

  一、问题的提出:征收方式与违法定性的逻辑分野与现实背景

  首先,我们需明确本文讨论的特定语境。本文不涉及企业通过虚假手段在税收优惠地区主动申请核定征收以逃避税款的情形,而是聚焦于企业因内部管理失当(如会计人员流动频繁、历史账务遗留问题、凭证保管不当)导致账目混乱、成本资料残缺,从而使税务机关在稽查期内无法核实其真实经营成本,只能依法依据《税收征管法》第35条对企业采取核定征收的场景。

  在这一场景下,核心矛盾凸显:税务机关既然已适用核定征收,即默认了“查账不清”的现实,又如何能逻辑自洽地适用《税收征管法》第63条第一款,认定纳税人存在“伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、会计凭证、记账凭证”“在账簿上多列支出或者不列、少列收入”等偷税行为,并据此计算偷税数额?

  上述矛盾并不是笔者纯理论的分析,而是实实在在的客观矛盾。源于税收实务中的多重压力,一方面税务机关为保障国家税款及时足额入库,往往倾向于从严认定偷税,以震慑潜在违法行为;另一方面,纳税人及法院则强调行政处罚的法定原则,要求偷税认定必须有确凿证据支持,而非基于推定税款的“倒推”。实践中,已经发生了多起此类存在争议的案件。

  目前,实务界对此形成了鲜明对立的正反两方观点,我们将逐一剖析。

  二、正方观点:税务机关核定征收并不阻却偷税的认定

  (一)法理依据:征收方式与法律责任并行不悖。

  持此观点的税务机关和法律人士认为,核定征收与偷税认定分属两个不同的法律范畴。

  首先,核定征收是“手段”:核定征收的本质是“保障税款入库的补救性手段”。根据《税收征管法》第三十五条,当纳税人设置账簿但账目混乱、难以查账,或未按规定设置账簿时,税务机关有权核定其应纳税额。这是一种基于公共利益的行政推定权,旨在防止税款流失,而非对纳税人违法行为的“豁免”。

  其次,偷税是“行为定性”:偷税认定聚焦于“违法手段+少缴后果”的构成要件。根据《税收征管法》第六十三条第一款,只要纳税人实施了列举的违法行为(如隐匿收入、销毁凭证、多列支出),并导致不缴或少缴税款,即构成偷税。主观故意往往通过客观行为推定得出,无需额外证明。

  据此,正方逻辑的核心在于:如果纳税人故意通过销毁账簿、隐匿资料等方式制造“账目混乱”,从而迫使税务机关采用核定征收,这种行为本身就是偷税的典型表现。如果因核定征收而免除偷税责任,将鼓励纳税人“故意乱账”以逃避处罚,违背税法公平正义原则。更重要的是,核定出的税款差额完全可以作为偷税数额的计算基础,因为偷税数额本质上是“应缴税款-实缴税款”的差额,而核定税款即是对“应缴税款”的合法推定。

  (二)典型案例解析:正方观点在实务中的应用

  2025年8月中国税务报公布了一则税案,吉林市税务局第一稽查局发现涉案企业账簿设置不规范,收入明细账存在,但成本费用核算严重混乱,无法准确计算应纳税所得额。稽查中,税务机关通过银行流水和第三方数据发现企业隐匿销售收入超3500万元。税务机关认为尽管对企业所得税采取核定应税所得率征收,但隐匿收入的行为被认定为偷税。因此要求企业补缴税款并处一倍罚款,纳税人行政复议和诉讼均败诉。

  此案表明,即使所得税的计算依据是核定征收“推算”出来的,但只要纳税人隐匿收入的主观故意和客观行为被查实,且该行为导致了最终核定税额低于应缴税额,偷税定性依然成立。

  三、反方观点:核定征收下认定偷税缺乏事实基础与证据确凿性——法院与部分税务机关的审慎态度

  反方观点则强调行政处罚的法定原则,认为核定征收本质上是“证据不足下的推定”,无法作为偷税认定的“确凿基石”。这一立场在司法实践中日益凸显,尤其在最高人民法院的指导性意见下。

  (一)法理依据:推定事实不能支撑处罚确定性

  1.证据充分性不足。《行政处罚法》第三十四条要求处罚必须基于事实清楚、证据确凿。核定征收依据《税收征管法实施细则》第四十七条,往往采用行业平均利润率等“合理推测”,具有或然性和主观性。用这种“推测税额”证明纳税人“确凿偷逃了多少税款”,逻辑上存在瑕疵,可能违反比例原则。

  2.主观故意缺失。在核定征收(尤其是定期定额)模式下,纳税人按税务机关核定税额申报,通常认为已履行义务,缺乏“故意逃税”的主观心态。国家税务总局曾在批复中间接承认偷税需主观故意(参考2021年批复)。

  3.信赖保护原则。纳税人对税务机关确定的征收方式产生合理信赖,突然倒追偷税,违反《行政法》信赖利益保护原则,尤其在长期执行核定模式的情况下。反方还引用《刑法》第二百零一条(逃税罪),强调刑事定罪需“确凿证据”,核定税款仅为间接证据,无法支撑定罪。

  (二)典型案例一:法院撤销偷税定性案

  某饮食服务有限公司与某自治州地方税务局稽查局税务行政管理一审行政判决书中法院的判决支持了反方观点。

  2009年11月,某饮食公司进行了税务登记,主要从事餐饮服务。因公司财务账不健全,主管税务机关对其实行定额核定征收管理,经营期间公司按税务局确定的税额缴纳了相应税款。2015年12月10日,某地稽查局因他人举报对饮食公司进行税务稽查立案查处。2017年11月23日,稽查局在撤销后重新作出税稽罚[2017]22号《税务行政处罚决定书》,认定饮食公司2011年3月22日至2015年11月30日采取虚假的申报手段,少缴税款894624.89元,属于偷税,处以少缴税款一倍的罚款即894624.89元。饮食公司不服,诉至法院。

  法院认为,本案因原告财务账务不全,被告对原告采用的是定额核定征收管理模式,其征收方式系被告为其确定,之前一直采用该模式征收,原告均依此及时足额的缴纳了定额核定的税款。之后税务机关依据原告电脑上营业收入与之前的定税存在少缴税款的行为,认定为偷税,作为纳税人的原告主观上有理由认为只需如实缴纳税务机关核定的税额,客观上原告在其电脑中如实记载了自己的营业收入,没有故意设立虚假账簿、隐瞒收入等行为逃避税收征收,被告将此行为认定为偷税并予以处罚缺乏事实根据和法律依据,依法应予撤销。

  最终法院裁判,撤销稽查局作出的稽罚[2017]22号税务行政处罚决定。

  (三)典型案例二:税务机关自我纠正案

  在另一实务案例中,税务机关在内部审理中也采取了审慎态度。

  案情简介:纳税人存在违法行为,但涉及企业所得税部分,因账目混乱无法查账,税务机关决定将征收方式由查账征收改为核定征收,并据此补征税款。

  处理理由:税务机关认为,这部分补缴的企业所得税,本质上是“因改变征收方式而产生的税款差异”,而非纳税人直接隐匿导致的查账差额。

  结论:税务机关认定该部分补税不定性为偷税,仅进行补税和加收滞纳金处理。

  四、深度辨析:结合偷税构成的因果关系、证据链条、主观过错予以抗辩

  (一)事先被确定为定额征收、核定征收方式的纳税人,不应申报数据差异被认定为偷税

  核定征收作为一种征收方式,是对查账征收的补充。此外,还有定额征收。这种征收方式的前提和必然后果就是申报税款与实际收入不匹配。如果税务机关事先确定了此类征收方式,事后又认为纳税人“虚假申报”,构成偷税,则显然违反信赖利益保护原则。

  例如一家个体工商户或小型企业,税务机关自始认定其为双定户(定期定额征收)。此时,只要纳税人没有超出定额标准一定幅度而未申报调整,其按照定额缴税的行为受到信赖利益保护,即使纳税人某些月份收入多一些,也不应认定为偷税,更不能要求其补缴税款。

  此外,对于那种不应当给予核定征收政策的(例如合伙企业、个人独资企业从事股权投资业务的),但是由于各种原因税务机关事先给予了核定征收政策,事后因为该核定征收本身违法而被撤销的,可以征收其税款,但不能认定为偷税,因为其按照核定的金额纳税的行为受到信赖利益保护,即使其信赖的行政行为违法。

  (二)企业因账簿混乱,导致收入、成本均不能准确核算引发“虚假申报”的指控,不应认为是偷税

  “虚假申报”指的是纳税人故意不进行准确的纳税申报,但实践中,一些企业(尤其是小微企业)的成本、收入混乱,资金往来不规范,企业资金与投资人资金混同等情形,导致企业少计如收入,或者虽然收入大体上能够核算,但是因为成本资料无法核算,发票遗失,则其纳税申报自然不准确。但从性质上来说,属于过失。税务机关对其进行核定征收,少缴税款源于“计算公式变更”(从收入-成本转为收入×核定率),而非主观隐匿,不应认为是偷税。

  (三)证据链条的审查:核定率的“或然性”与处罚比例原则

  核定应税所得率往往基于行业平均,带有主观判断。若税务机关无法提供具体测算依据,企业可以质疑其作为处罚基石的确定性,主张违反比例原则。

  此外,根据《行政处罚法》第四十条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清、证据不足的,不得给予行政处罚。”由于核定征收的税款数额属于作出偷税处罚的必要依据,该金额必须明确。如果不能明确,属于“事实不清、证据不足”,虽然可以定性为偷税,但无法确定处罚金额。

  五、律师建议:企业面临此类稽查的应对之道

  当企业遭遇税务机关在核定征收基础上拟定性偷税时,应从以下几个维度构建防御体系:

  (一)溯源征收方式的合法性与历史沿革

  首先核实企业当前的核定征收状态是如何形成的。是税务机关主动认定的?还是企业申请的?如果企业一直严格执行税务机关的核定决定,且未违反《个体工商户税收定期定额征收管理办法》等规定中关于“经营额超标需申报调整”的义务,则应主张信赖保护原则,由于行政行为的确定力,不应追溯认定偷税。

  (二)阻断“主观故意”的认定

  偷税是故意违法行为。企业应重点举证证明账目混乱是由于管理能力不足、会计人员更迭、历史遗留问题等过失性因素导致,而非为了逃避税款而故意“做乱”账目。引用前述反方观点的判例,主张在核定征收模式下,纳税人缺乏隐匿的主观动力。

  (三)质疑处罚金额的“确定性”

  如果税务机关依据核定率计算出的税款来处以罚款,企业可以从两个方便进行质疑:首先是该“核定率”的准确性,是否足以作为行政处罚的基石;其次是对核定结果是否符合“证据确凿”条件的质疑。

  核定本身带有推测性质,用推测的结果作为处罚(特别是高倍数罚款)的依据,违反行政处罚法对证据确凿、事实充分的规定。特别是如果核定的结果显著违背客观实际,则同时还违反行政法上的比例原则。

  (四)争取“只补不罚”的定性

  在沟通中,可以参考前述典型案例2的思路,主张将补缴税款定性为“因征收方式调整导致的补税”。即承认应补缴税款(因核定计算出的税负高于原申报),但坚决否认该差额属于偷税后果,争取只补税及滞纳金,免于行政处罚。

  结语

  核定征收不应成为逃税的避风港,也不应成为税务机关随意行使处罚权的模糊地带。在“以数治税”的监管环境下,企业必须清醒地认识到:账簿的真实性与完整性是税务合规的底线。一旦陷入被迫核定的境地,企业将丧失税务处理的主动权,此时能否避免被定性为偷税,全看能否在法律与事实的夹缝中,证明自己“由于能力不足而非主观恶意”造成的账务混乱。