消费税在我国税制体系中占据重要地位，在增加国家财政收入、引导消费、调节收入分配和促进环境保护与生态可持续发展方面发挥着重要作用。自1994年开征以来，消费税在征收范围调整、税率结构优化等方面多次进行改革，在组织财政收入、引导居民消费、促进产业结构调整等方面发挥了重要作用(罗秦，2019)。2024年，国内消费税收入达1.65万亿元，占全国税收总收入的9.45%，占国内生产总值(GDP)的比重约为1.23%。然而，随着经济社会的发展，现行消费税制度在适配现代市场经济体制方面仍存在一些问题，亟须进一步深化改革。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，为消费税改革指明了方向。在此背景下，统筹考虑中央与地方收入格局、税收征管能力等现实约束，推动消费税改革从以往侧重于税率调整和税目拓展，转向以征收环节后移并稳步下划地方为核心，已成为深化财税体制改革的重要任务。
一、我国消费税收入变化趋势分析
(一)收入规模保持稳定增长，收入占比呈现小幅动态波动
从收入规模看，2013—2024年，我国国内消费税(不含进口环节消费税)收入呈现持续稳定增长态势，从8 230亿元增长至16 532亿元，复合年均增长率(CAGR)约为6.5%。从消费税收入占全国税收总收入的比重看，总体保持增长态势(见图1，略)。具体而言，2013—2015年，该比重从7.45%上升至8.44%。这一增长与征税范围的扩大直接相关，在此期间电池、涂料等高耗能、高污染产品以及游艇、高尔夫球及球具等部分高档消费品被相继纳入征税范围。2016—2018年，该比重持续下降，并于2018年降至6.8%的低点。这主要归因于2016年的政策调整，即取消普通化妆品消费税，同时将高档化妆品消费税税率从30%下调至15%。2019—2022年，该比重重拾升势，在2022年达到10.02%的高点。这反映出消费税改革的深化(如调整成品油消费税税额)、税基扩大和征管优化(如加强白酒消费税核定征收)的综合成效，表明消费税本身特有的调节高收入群体消费、促进纵向公平的作用进一步增强。2022—2024年，该比重出现波动，主要受两方面因素影响：一是新冠疫情后经济复苏中消费结构的变化(如汽车、成品油等消费需求波动)导致比重下降;二是消费税征管精细化带来的政策效应持续释放(如依托大数据加强跨部门税源监管等)使得消费税收入比重上升。
(二)消费税收入占GDP比重波动下行，低于部分发达国家水平
2013—2024年，我国国内消费税收入占GDP的比重整体呈波动下降趋势。该比重在2015年达到峰值(1.53%)后总体下行，期间仅在2019年、2021年和2022年因消费税政策调整(如将电子烟纳入征税范围)出现小幅回升，2024年降至1.23%(见图2，略)。在此观察期内，消费税收入占GDP的比重平均约为1.3%。与同我国消费税制度相似的英国、法国、德国、卢森堡等发达国家相比，2018—2023年，我国消费税收入占GDP的比重基本处于1.1%～1.4%，而上述国家普遍维持在2.0%～3.5%的高位(见图3，略)。这一差距主要源于上述国家的消费税覆盖了更多服务类及高碳排放类消费品，同时也表明，我国通过扩大征税范围提升消费税收入，仍具备可观的政策空间。
(三)收入结构内部失衡，制约调节职能的有效发挥
从内部结构看，我国消费税收入长期高度依赖烟、酒、成品油和小汽车四个税目。2016年之前，这四个税目收入合计占比持续超过90%，对消费税收入的支撑作用非常突出;2016—2023年期间，这四个税目收入合计占比虽有所回落，但仍维持绝对主导地位(见图4，略)。相比之下，其他税目(如高档化妆品、贵重首饰等)的收入贡献相对有限，未能形成有效补充。这种对少数税目的过度依赖，不仅反映了消费税征收范围较窄的客观现实，更制约了消费税调节消费结构、引导居民行为等作用的有效发挥，削弱了其调节职能的广度与精准度(见表1，略)。
二、我国消费税改革沿革与发展
消费税制度设立之初，其税目选择与税率设计主要着眼于组织财政收入，具有鲜明的财政属性。随着经济社会发展和税制结构优化，其调节消费行为、引导资源配置的功能定位日益凸显。为适应这一转变，自2006年实施大规模税目税率调整以来，我国持续推进以“限制高耗能、高污染及高档消费品”为导向的政策改革。特别是2009年成品油税费改革、2015年对电池涂料征收消费税、2016年对超豪华小汽车加征消费税等一系列举措，系统性地强化了消费税在节能环保与收入再分配方面的调节作用，标志着其职能重心由财政收入筹集向宏观调控的纵深转变。
(一)第一轮改革始于2006年：适当扩大税基，调整部分税率
2006年3月，财政部、国家税务总局联合发布《关于调整和完善消费税政策的通知》(财税[2006]33号)，正式开启了第一轮消费税改革。本轮改革主要围绕以下两方面展开。一是调整征税范围。增设成品油税目，将汽油、柴油调整为该税目下的子税目，同时增设航空煤油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油等子税目;引入木制一次性筷子和实木地板税目，实行5%的税率;增设游艇、高尔夫球及球具、高档手表等非必需品或奢侈品税目;取消具有大众消费特征的护肤护发品税目。二是优化税率结构。随着汽车产销量的迅速扩张，能源安全和环境污染问题日益凸显，为鼓励小排量汽车消费，限制大排量、高油耗车型的生产和消费，在2006年改革基础上，2008年进一步对小汽车消费税税率进行调整，将小轿车和越野车合并为乘用车子目，并依据排量大小设置更为细化的税率档次。此轮改革强化了消费税在环境保护、消费引导和收入调节等方面的制度功能，也为后续改革积累了实践经验。
(二)第二轮改革始于2013年：促进节能减排、调节收入分配
2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“深化财税体制改革”，并在“完善税收制度”部分强调“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。以此为政策指引，本轮消费税改革围绕税目、税率及征收环节实施了系统性调整。在促进节能减排方面，2014年11月、2014年12月、2015年1月先后三次提高成品油消费税税率;2015年1月，新增电池、涂料等高污染产品的消费税税目，在生产、委托加工和进口环节适用4%的税率，并对环境友好型电池产品以及低挥发性的涂料予以免税优惠，以鼓励绿色技术创新与产业升级。在调节收入分配方面，2016年9月，为降低居民消费负担，调整化妆品消费税政策：取消普通美容、修饰类化妆品的消费税征收，将“化妆品”税目调整为“高档化妆品”税目，税率由30%降至15%;2016年12月，进一步调整消费税征收环节，对超豪华小汽车在生产(进口)环节按现行税率征收消费税基础上，在零售环节加征10%消费税。这些举措持续强化了消费税的调节职能与财政职能，在抑制高耗能、高污染消费的同时，也增强了其“抓高档、惠大众”的再分配效果，使得消费税的调节方向更为精准，税制结构更趋公平，从而在调节收入分配、引导合理消费、促进节能减排等方面发挥了更重要的作用。
(三)改革持续深化始于2019年：以谋划征收环节后移并稳步下划地方为核心
2019年9月，国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(以下简称《方案》)，明确提出将部分在生产(进口)环节征收的消费税逐步后移至批发或零售环节征收，并拓展地方税源。《方案》明确了深化消费税改革的思路，即征收环节后移和调整收入划分格局。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调，“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”。在此政策框架下，2022年11月，为顺应新型消费业态、拓宽消费税税基并发挥消费税引导健康消费的积极作用，将电子烟纳入消费税征收范围。其中，生产(进口)环节的税率为36%，批发环节的税率为11%。2025年7月，财政部、国家税务总局联合发布《关于调整超豪华小汽车消费税政策的公告》(财政部 税务总局公告2025年第3号)，对超豪华小汽车消费税征收范围进行调整：将“超豪华小汽车”的价格界定门槛从原每辆零售价格(不含增值税)130万元下调至90万元;首次将符合价格界定标准的纯电动、燃料电池等非传统燃油动力乘用车和中轻型商用客车纳入征税范围;明确纯电动、燃料电池车型仅在零售环节征收10%的消费税，二手超豪华小汽车转让环节免征消费税等征管规则。此次调整既延续了消费税“抑制高端奢侈消费、调节收入分配”的传统导向，又通过对新能源汽车仅在零售环节征税体现对绿色技术的支持，同时进一步释放消费税收入潜力，成为消费税改革历程中“动态适配市场、引导消费升级与促进产业绿色转型”的重要实践。
三、我国现行消费税制度存在的主要问题
自1994年开征以来，我国消费税制度历经多次调整与完善，在促进经济社会发展方面发挥了重要作用。然而，与现代化经济体系的要求相比，现行消费税制度仍存在一些问题。
(一)征收范围有限，财政职能和调节职能发挥不足
自1994年分税制改革以来，我国消费税面向特定消费品和消费行为进行征收，税目设置适配于当时的消费结构及产业形态。随着经济的发展和居民收入水平的提升，消费结构发生较大变化，现行消费税征收范围有限的问题日益凸显。第一，新型消费和高档消费未被有效覆盖。当前，消费税税目未能充分反映消费升级与业态创新的实际情况，部分新兴高档消费品与高档消费行为尚未纳入征收范围。在数字经济快速发展和高档服务消费兴起的背景下，诸如网络直播打赏所对应的虚拟商品、部分被视为奢侈品的数字产品、高档娱乐服务以及某些高溢价消费品等，均未作为应税项目予以规范，不仅导致税收收入流失，弱化了消费税的财政职能，而且制约了其调节职能的有效发挥，难以与增值税配合实现流转税在收入筹集与调节职能上的协同(贾婷月 等，2024)。第二，生态调节类税目覆盖不广。目前，消费税在促进环境保护和资源节约方面的税目设置仍较为有限，仅涵盖成品油、小汽车、涂料、电池、鞭炮焰火、木制一次性筷子与实木地板等若干类别。随着绿色低碳发展理念的不断深化，现有税目体系难以全面响应节能减排的政策要求，制约了消费税在推动形成绿色生产方式和消费模式中的积极作用。第三，健康导向型税目有待拓展。现行消费税在引导健康消费方面的税目设置主要局限于烟、酒等商品。随着居民生活水平提升，部分高糖、高脂、高盐食品及含糖饮料的过度摄入已成为影响公众健康的风险因素。此外，部分具有成瘾性或明确健康风险的消费品，如槟榔等，其消费规模持续扩大，亟待通过税制手段予以适当调节(任国保，2025)。
(二)税率结构有待优化，调节职能未能充分彰显
我国现行消费税部分税目的税率设计，尚未充分契合新时代经济发展阶段特征与绿色发展、公共健康等核心公共政策导向，制约了其对消费行为与产业发展的调节(张德勇，2024)。一是部分高污染、高耗能产品的消费税税率，未能充分覆盖其真实的环境外部成本。作为引导绿色消费的关键政策工具，消费税的税率应合理体现应税产品的环境成本。然而，实木地板、电池、涂料等产品的现行税率偏低，尚难以形成有效的价格信号来抑制非环保消费，从而削弱了对绿色消费模式的引导力度。二是部分健康关联类应税消费品的税率设置，未能充分契合健康消费引导与消费结构升级的政策导向。例如，在烟、酒等传统健康调节税目之外，对于高糖食品、含糖饮料等具有明确健康风险的消费品，尚未建立与健康消费政策导向相匹配的差异化税率调节机制，限制了消费税在引导健康消费、减轻公共卫生支出压力方面的潜在效能。
(三)征收环节错位，影响横向税收分配和消费者税负感知
从征收环节看，除卷烟、部分贵重首饰和超豪华小汽车外，我国现行消费税基本都集中在生产(进口)环节征收。消费税的间接税属性决定了税负最终由消费地居民负担，纳税地和消费行为发生地在空间上的分离，使得税收收入归属与税负归属不一致，税源地和税收入库地背离，导致地区间财力分配不合理。另外，尽管在生产环节征税便于对税源进行集中管控，能够降低征管成本、提高征管效率，但是也存在明显弊端——税负感知模糊。消费税税负最终由消费者承担，但生产环节与最终消费环节存在时间与空间上的距离，消费者难以直观感受到所购商品中的税负成分，消费时带来的“税负感”不强，弱化了消费税的调节职能(罗秦，2021)。
(四)收入归属机制有待完善，央地财政关系需进一步协调
现行制度下，消费税作为中央税，收入全部划归中央财政，地方不参与分享。自全面实施营改增以来，地方主体税种缺失，部分地区特别是中西部省份的财政自给能力有所减弱，对中央转移支付的依赖度相应提高(郑涵 等，2017)。在这一背景下，消费税全部归属中央的收入划分方式，在一定程度上影响了地方政府在相关税基培育和消费环境建设中的积极性，也制约了消费税在地方层面发挥更精准的调节作用。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，有助于构建更加健全的地方税体系，增强地方政府与消费增长之间的内在激励相容，为地方财政提供稳定可靠的收入来源，进而促进央地财政关系在权责清晰、激励协调的框架下良性发展。
四、持续深化消费税改革的政策建议
为适应经济社会高质量发展的要求，并配合新一轮财税体制改革的推进，有必要进一步完善消费税制度。具体而言，要通过扩大征收范围、优化税率结构、推进征收环节后移和收入下划地方等举措，提升税收征管效能，进一步增强消费税的财政职能和调节职能。
(一)扩大征收范围，增强财政职能和调节职能
消费税征收范围应随着消费结构的变化实行动态调整。随着居民收入水平提高和消费结构的变化，应适当扩大消费税征收范围(许建标，2018)。一是将高档消费行为及部分奢侈品纳入消费税征收范围，如高端娱乐服务、高档名牌时装与皮具、高档电子产品，并适时研究将高额网络直播打赏设为税目，以弥补营改增后对部分高端服务调节的不足，增强税收对新型消费业态下娱乐业、高档服务消费的调节职能。二是将高污染产品纳入消费税征收范围，如不可降解的塑料制品、特定化学试剂等高污染产品，以加大环保覆盖力度，强化消费税的生态调节作用。三是将影响健康的消费品纳入消费税征收范围，如槟榔、咖啡、含糖饮料、腌制品等，引导居民形成健康消费习惯(尹磊 等，2023)。
(二)优化税率结构，增强税收调节精准性
为更好发挥消费税在引导消费、调节结构和促进绿色发展等方面的政策功能，应根据国家产业导向、环保要求与居民消费水平变化，系统优化税率结构设计，提升税负配置的精准性与调控有效性。一是对高耗能、高污染产品研究实施分级税率，使其与产品消费过程中的环境负外部性挂钩。例如，对涂料、电池等环境敏感型消费品，可依据其所产生的资源环境成本设定差异化税率，以强化价格信号对非绿色消费行为的约束力度，从而提升税收在推动绿色转型中的精准调节功能(马蔡琛 等，2023)。二是对部分具有典型奢侈属性或需求弹性较大的高档消费品，如高档手表、珠宝玉石等，可研究引入价格关联的超额累进税率机制。通过设置合理的税率级距与门槛，使税负水平更贴合消费者的支付能力与商品的溢价程度，增强消费税在调节高消费、促进分配优化方面的政策效果。三是对部分具备成瘾性或易引发非理性消费的服务形态，如网络直播打赏、在线游戏充值等，可探索建立基于累计金额的消费税触发机制。通过设定合理的征税起点与累进税率，实现对高频、高额消费行为的递进式调节，引导形成健康理性的消费习惯，促进行业规范发展。
(三)推进征收环节后移并稳步下划地方，增加地方自主财力
在新一轮财税体制改革中，消费税改革应体现其灵活性与适应性，适时将消费税征收环节后移并稳步下划地方，以此缓解地方主体税种缺失引发的问题，增强地方政府的财政可持续性与自主性(卢现祥 等，2020)，提升地方政府财权与事权的匹配度，为提升各级政府的服务效能与治理水平提供制度保障和财力支持。具体而言，可遵循“循序渐进、分类施策”的原则，优先选择征管基础扎实、品目标准清晰的应税消费品进行试点与扩围(杨晓妹 等，2020)，一方面，可巩固和推广已有后移经验。对于已完成在零售环节征收的珠宝玉石、超豪华小汽车等品目，应系统评估其征管实践与政策效果，为后续改革提供借鉴。另一方面，可审慎拓展后移改革范围。将目前仍在生产(进口)环节征收且条件成熟的其他高档消费品，如高档手表、部分贵重首饰等，优先纳入下一步试点范围，积极稳妥地推进改革。改革过程中，存量部分核定基数由地方上解中央，增量部分原则上归属地方，以保持中央与地方财力格局总体稳定。此外，在零售环节征收的应税消费品应推行价税分离标识，以增强消费者对税负的感知，更好发挥消费税的行为调节作用。
(四)提高税收征管能力，强化制度运行保障
在消费税征收环节后移并稳步下划地方过程中，税收征管能力的提升尤为重要。随着征收环节由生产端向批发、零售端转移，纳税主体将由原有的生产企业扩展至数量更为庞大、业态多样的批发商和零售商，税源更分散、结构更复杂，税收征管难度加大，对税收征管能力提出了更高的要求。因此，在推动消费税征收环节后移的同时，应同步深化税收征管改革，提升信息化水平，构建以“互联网+监管”为支撑的现代税务监管体系，充分发挥数字智能技术的治理效能，推动税收征管从“以票管税”向“以数治税”转型，实现消费税征收与监管的数字化、智能化、高效化。
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