住房公积金制度是国家住房保障体系的重要组成部分，其法律属性与社会保险制度并列，均属用人单位必须履行的强制性义务。然而，在企业实务中，公积金往往被误解为“可选福利”或“企业自定政策”，导致大量违规操作：有的企业以“工资中已包含公积金”为由规避缴存，有的则以“员工自愿放弃”或“用补贴替代”作掩饰，甚至将其列入“公司经营灵活性”的范畴。
这些做法在法律上均难以成立，一旦被劳动者投诉或监管部门抽查，将面临责令补缴、处以罚款的风险。本文结合典型案例与各地政策实践，系统梳理住房公积金的缴存义务、比例口径、适用范围及违规后果，旨在帮助企业从合规管理的角度识别风险、完善制度设计，避免因操作疏漏引发法律责任。
目录
一、住房公积金的法律属性与缴存义务
二、缴存主体与适用范围
(一)法定强制主体
(二)自愿协商主体
(三)政策试点主体
三、缴存基数、比例与资金使用
(一)缴存基数：双轨制核定
(二)缴存比例：5%底线刚性+12%弹性上限
(三)困难企业的例外：缓缴与比例下调机制
(四)缴存与使用：强制代扣与专属性管理
四、未缴住房公积金能否构成被迫离职理由
五、住房公积金违规的行政与司法风险
(一)责令改正与行政罚款风险
(二)责令补缴与资金支出风险
(三)法院强制执行风险
(四)企业信用受损风险
(五)协商免除或现金替代条款无效风险
(六)追缴无时效限制的风险
(七)补缴争议管辖特殊的风险
六、结语
一、住房公积金的法律属性与缴存义务
从法律性质上看，住房公积金并非企业与劳动者之间可以协商处理的合同事项，而是一项具有强制性的社会保障制度，用人单位负有不可替代的法定缴存责任。
《住房公积金管理条例(2019修订)》对此有着明确规定，根据该条例第13、14、15条，用人单位“应当”办理住房公积金缴存登记，并在录用职工后30日内为其设立账户并按时足额缴存。条例中反复使用的“应当”一词，在法律上具有“必须”的强制含义，意味着该义务并非可以由企业自由裁量或协商调整的行政责任。自劳动关系成立之日起30日内，用人单位便须依法履行缴存公积金的义务，任何以合同条款、补贴政策或个人声明等形式作出的免除或替代安排，均与法定强制性规定相抵触，因而不具法律效力。
司法实践亦对这一点予以充分确认，如在(2017)苏11行终136号(载于《最高人民法院公报》2020年第11期)案中，用人单位辩称，其在与职工解除劳动关系时已签署“经济上两清”协议，双方权利义务应视为终结，无需再为职工缴纳住房公积金。法院明确驳回了该主张，指出：“用人单位为职工缴存公积金系其法定义务，缴存的数额和方式亦属于法律强制性规定，因此用人单位与职工不得通过协商改变缴存方式或者减免缴存义务。”
同样，在(2023)粤20民终2163号案中，企业辩称劳动者在解除协议中已明确放弃公积金缴存，法院认为：“即使按照某某公司的主张江某基已与某某公司协议约定放弃的行政责任包括缴纳公积金的责任，但是依法为劳动者缴纳公积金是用人单位应当承担的强制性法定义务，某某公司所承担的缴纳公积金法定义务不能因与劳动者有协议约定而免除。”
由此可见，住房公积金制度的立法目的在于保障职工的长期居住权益，其制度基础并非个别用人单位的内部福利安排，而是国家通过强制机制统一确立的社会保障措施。任何以“自愿放弃”“工资折抵”或“经济结清”等形式变相规避缴存的行为，均会因违反强制性规定而被认定无效，并可能面临补缴及行政处罚的后果。
二、缴存主体与适用范围
住房公积金制度的核心在于“单位与职工共同缴存”，根据《住房公积金管理条例(2019修订)》第2条第2款规定：“……住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。”该条确认了单位与在职职工的法定缴存主体地位，并由此确立了单位负有的强制性缴存义务。基于该制度基础，缴存主体范围与适用逻辑可按下列层次理解：
实践中，部分地方性法规对执行环节作出差异化规定。例如，《浙江省住房公积金条例(2001修正)》第4条第2款规定：“……职工，不包括离退休职工、合同试用期内的职工和外籍职工。”即在浙江地区，单位可在试用期结束后补缴前期金额，而非即刻纳入缴存范围。此类安排属于地方执行层面的差异设计，并不改变用人单位负有缴存义务的法定属性。
(二)自愿协商主体
住房公积金制度的最初立法设计，并未将港澳台及外籍人员纳入强制适用范围。《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理几个具体问题的通知》(建金管[2006]52号)第1条明确指出，《住房公积金管理条例》所称“在职职工”，是指由单位支付工资的各类人员，“不包括外方及港、澳、台人员”。这一规定实质上界定了住房公积金制度的边界，即，其义务主体仅限于境内在职职工，而不及于外籍和港澳台人员。这也意味着，用人单位对该类人群并无法定义务为其缴存住房公积金。
随着劳动力跨境流动的常态化，政策层面逐步突破了早期的排他性界定。2017年，《关于在内地(大陆)就业的港澳台同胞享有住房公积金待遇有关问题的意见》(建金[2017]237号)发布，第1条明确提出“支持港澳台同胞缴存”。该文件规定：“在内地(大陆)就业的港澳台同胞，均可按照《住房公积金管理条例》和相关政策的规定缴存住房公积金，缴存基数、缴存比例、办理流程等实行与内地(大陆)缴存职工一致的政策规定。”这一表述将港澳台人员纳入可缴存范围，但用词上采用“支持”而非“应当”，其法律效果仍属自愿性质——国家承认其资格，但不强制其缴存。是否缴存，仍取决于用人单位与劳动者之间是否达成一致。
对于外籍人员，政策路径与上述规定一脉相承。《关于印发〈外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法〉的通知》(人社部发[2012]53号)第10条明确，取得中国永久居留资格的外国人“可按照《住房公积金管理条例》等规定，在工作地缴存和使用住房公积金，离开该地区时，可按规定办理住房公积金的提取或转移手续”。“可按照”一词体现出其享有缴存与提取的权利，但并未形成用人单位的法定义务。换言之，用人单位是否为其缴存，仍以双方协商结果为准。
地方层面的制度创新进一步印证了这一“自愿协商”逻辑。如《上海市住房公积金缴存管理办法(2023)》(沪公积金管委会[2023]3号)第6条规定：“与本市用人单位建立劳动(聘用)关系，持上海市海外人才居住证、港澳台居民居住证、《外国人永久居留身份证》《外国人工作许可证》《定居国外人员在沪就业核准证》等证件的外籍、获得境外永久(长期)居留权和香港澳门台湾在沪工作人员，在本人与单位协商一致的基础上，所在单位和个人可以按规定缴存住房公积金和补充住房公积金。”这表明，即便在地方层面，政策导向仍以“协商一致”为前提，地方政府的角色更多在于提供制度通道，而非施加缴存义务。
综上，港澳台及外籍人员的住房公积金制度呈现出“资格放开、义务自愿”的双重特征：一方面，法律承认其缴存资格，允许与内地职工享有同等待遇；另一方面，并未将用人单位纳入强制缴存主体。与《社会保险法》下养老、医疗、工伤等保险的强制模式不同，住房公积金在该类人员中始终保持政策弹性。
(三)政策试点主体
除法定与协商主体外，国家自2005年起逐步探索将住房公积金制度延伸至灵活就业群体。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)提出，“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金，月缴存额的工资基数按照缴存人上一年度月平均纳税收入计算。”该政策标志着住房公积金从“单位—职工”双边关系向“个人自愿参缴”机制的制度延伸。
此后，多地陆续出台地方性办法或试点方案，例如：
综上，住房公积金缴存主体既有明确的法定边界——凡与单位形成劳动关系的大陆(内地)职工适用强制缴存——也存在制度上的延展与特例，包括对港澳台及外籍员工的非强制协商缴存、在不改变强制性主体框架的前提下，通过地方试点与自愿参缴机制，逐步向灵活就业群体扩大覆盖。该格局既保障了传统用工关系下职工的基本权益，也为新型就业形态及特定人群参与住房保障制度提供了多元化的制度通道。
三、缴存基数、比例与资金使用
住房公积金制度不仅确立了单位与职工的共同缴存义务，更通过缴存数额、比例及资金用途的规范，实现了“住房保障”与“强制储蓄”的双重功能。《住房公积金管理条例》第16条至第25条，对缴存基数的核定口径、缴存比例的浮动区间、缴存时限与缓缴机制、以及提取与使用的条件作出了系统规定。这些条款共同构成了住房公积金制度的运作核心，使其既具政策性，又具财务规范性。在实际操作中，缴存基数与比例的确定、困难单位的例外处理以及资金的提取与用途，构成了企业最为关注的三大执行要点。
(一)缴存基数：双轨制核定
《住房公积金管理条例》第16、17条明确，住房公积金缴存基数以职工工资为计算口径，并对新老职工采用并行的核定机制。具体而言：
①老职工：按职工本人上一年度月平均工资核定基数；
②新职工(新入职/新调入)：首年按职工本人当月工资核定基数，次年转为以职工本人上一年度月平均工资核定基数。其中新参加工作职工，从第二个月起按当月工资缴存；而新调入职工，从首月发薪日起按当月工资缴存。
为防止基数申报的随意性并兼顾地区差异，制度设置了上下限管控：其缴存基数下限不得低于缴存地现行职工月最低工资标准，上限原则上不超过缴存地上一年度职工月平均工资的3倍。
以下以杭州市2025年度为例，便于在实务中直接适用【依据《杭州住房公积金管理中心关于开展2025年度住房公积金调整工作的通知》(杭公积金[2025]21号)】：
上述基数规则在操作上要求单位按年度如实申报职工上一年度月平均工资，并在年度调整期内完成基数与比例的申报与公示；对于灵活就业人员，个人应按地方办法申报缴存基数，管理中心在发现低于下限的申报时有权按最低标准予以上调。
(二)缴存比例：5%底线刚性+12%弹性上限
《住房公积金管理条例》第18条确立了比例对等制度，即单位和职工个人应当按照相同比例缴存住房公积金。该比例的确定兼具刚性底线与地方弹性双重特征，既要确保制度覆盖，又允许各地因地制宜。
以下以杭州市2025年度政策为例说明【依据《杭州住房公积金管理中心关于开展2025年度住房公积金调整工作的通知》(杭公积金[2025]21号)】：
同时，杭州住房公积金管理中心要求，各缴存单位和灵活就业人员应于2025年9月30日前完成年度基数与比例申报。自2025年7月1日至调整完成当月期间发生的少缴或多缴，应在调整后补缴或退缴(灵活就业人员除外)。
同时，单位须如实申报职工2024年月平均工资，并将工资申报情况及调整后的缴存基数、缴存比例告知职工本人，接受职工监督。若未如实申报导致少缴，管理中心有权依法追缴。调整后的缴存比例执行期限为2025年7月1日至2026年6月30日。
为便于理解，以下为杭州市区职工在不同缴存水平下的月缴存额计算示例(四舍五入至元)：
可见，住房公积金缴存比例的设置既体现了国家制度的刚性约束，也保留了地方政策的灵活空间。企业在具体执行时，应确保比例核定、信息公示及职工知情三项同步落实，从而实现政策合规与员工权益的平衡。
(三)困难企业的例外：缓缴与比例下调机制
住房公积金缴存义务具有强制性，但制度同时设置了有限度的灵活空间，用以平衡企业实际经营状况与职工权益保障。在企业确因生产经营困难、负担暂时过重时，可依法申请降低缴存比例或暂缓缴存。
根据《住房公积金管理条例》第20条规定，确有困难的单位可经职工代表大会或工会讨论通过后，向住房公积金管理中心提出书面申请，并经住房公积金管理委员会批准后实施。经批准后，单位可以在核准期限内阶段性降低缴存比例或暂缓缴存住房公积金，其间应继续代为建立职工个人账户并记录应缴金额，以便后续补缴。
当企业经营状况好转后，应当及时恢复原缴存比例，并补缴缓缴期间的住房公积金。缓缴或下调比例的批准仅具有临时性、过渡性，不能视为免除缴存义务或对职工权益的永久削减。实践中，管理中心会要求申请单位提交财务报表、审计报告或税务资料，以核实“经营困难”的真实性与合理性。
(四)缴存与使用：强制代扣与专属性管理
根据《住房公积金管理条例》第19条规定，用人单位负有代扣代缴义务，应当每月从劳动者工资中代扣个人缴存部分，并自发薪之日起五日内将单位与个人缴存额一并汇入住房公积金账户。自资金存入之日起，依照国家规定利率计息。任何单位不得以现金发放或账外留存方式替代缴存，也不得延迟或截留。
虽然缴存资金记属职工个人名下账户，但其用途受严格限制，仅能在符合法定条件的特定情形下提取或使用。根据《住房公积金管理条例》第24条之规定，主要用途包括：购买、建造、翻修、大修自住房，偿还购房贷款本息等；在离退休、出境定居、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系等情形下，也可依法申请提取。
四、未缴住房公积金能否构成被迫离职理由
在实务中，部分劳动者在发现用人单位未为其缴纳住房公积金时，往往以此为由主张“被迫离职”，要求用人单位支付经济补偿。然而，这一主张能否成立，关键在于对住房公积金与社会保险性质的区分。
《劳动合同法》第38条第(三)项规定：“用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险费的，劳动者可以解除劳动合同。”第46条第(一)项进一步规定：“劳动者依照本法第三十八条规定解除劳动合同的，用人单位应当向劳动者支付经济补偿。”
由此可见，法律仅在“未依法缴纳社会保险费”的情形下，赋予劳动者单方解除权并享有经济补偿，住房公积金并未列入在内。尽管住房公积金制度同样具有强制性，但其法律性质属于住房保障体系，而非社会保险体系的一部分。
正因如此，司法实践普遍认为，用人单位未为职工缴纳住房公积金，不构成《劳动合同法》第38条规定的“未依法缴纳社会保险费”，劳动者据此解除劳动合同并要求支付经济补偿的请求，通常难以获得支持。
例如，在(2021)湘01民终2903号案中，法院明确指出：未缴纳住房公积金不属于用人单位需向劳动者支付经济补偿的法定理由。同样，在(2022)鲁09民终962号案中，法院亦认为，用人单位未为劳动者缴纳住房公积金，并非劳动者可以解除劳动合同并主张经济补偿金的情形。
综上可知，住房公积金虽为单位应当履行的法定义务，但其违反后果主要表现为行政责任与补缴责任，而非劳动关系层面的补偿性救济。劳动者若以单位未缴公积金为由主张被迫离职并要求经济补偿，除非该行为同时伴随其他严重违法用工情形(如长期欠薪、规避社保等)，否则一般不会被认定为“被迫解除”的合理理由。
五、住房公积金违规的行政与司法风险
住房公积金制度虽常被企业视作“次要福利”，但其实属于强制性法律义务。用人单位未依法为职工办理缴存登记、设立账户或足额缴存，不仅可能被责令改正，还可能面临罚款、强制执行、信用惩戒等多重后果。
(一)责令改正与行政罚款风险
根据《住房公积金管理条例》第37条的规定：“单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款。”
在实际执行中，这类风险通常针对单位未及时为职工开设住房公积金账户或未履行初始登记义务的行为。例如，杭州市住房公积金管理中心于2025年10月24日发布的杭公积金责〔2025〕011767号《责令限期纠正违法行为决定书》中，认定杭州xx有限公司在录用职工周某后，未在法定期限内为职工办理住房公积金账户，同时未按月足额缴存，导致少缴金额4338元。管理中心在决定书中依法责令单位限期补办账户并补缴欠缴公积金，并明确如逾期不改正，将依法处以罚款。
(二)责令补缴与资金支出风险
根据《住房公积金管理条例》第38条规定：“单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存……”这是企业面临的最直接的经济风险，一旦被查实，单位必须补缴所有欠缴的住房公积金本金，形成刚性支出。
如在杭公积金责[2025]030086号《责令限期纠正违法行为决定书》中所显示，浙江xx公司杭州分公司在录用职工王某等3人后，未按月足额缴存住房公积金，导致欠缴合计100,320元。管理中心依法责令该公司在决定书送达之日起30日内完成欠缴金额的补缴；如逾期仍未缴存，将申请人民法院强制执行，并将违法信息纳入征信系统。
(三)法院强制执行风险
根据《住房公积金管理条例》第38条规定：“……逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”这意味着行政处罚无法迫使单位履行义务时，法律手段将升级为司法强制，企业可能面临实际资产被查封、扣押或冻结的风险。
如在杭公积金催[2025]030051号《强制执行事先催告书》中所显示，杭州xx公司在2018年6月至2024年9月期间未为职工胡某正常缴存住房公积金。管理中心此前已向该单位发出《责令限期纠正违法行为决定书》(杭公积金责[2025]030028号)，责令在30日内完成补缴，但单位未履行，也未申请行政复议或提起行政诉讼。公积金中心因此发出《强制执行事先催告书》，告知单位在10日内履行补缴义务，否则将依法申请法院强制执行。
(四)企业信用受损风险
单位未按规定缴存住房公积金的违法行为信息，可能被纳入社会信用体系并予以公示。根据《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发[2019]35号)相关要求，住房公积金管理部门可将严重失信行为纳入失信联合惩戒名单，影响企业融资、招投标及政府采购资格。
而在前述杭公积金责[2025]011767号决定书中，管理中心亦明确指出，如逾期不改正，将依法将该公司违法信息纳入征信系统并向社会公布。
(五)协商免除或现金替代条款无效风险
单位与劳动者签订的任何“自愿放弃缴纳住房公积金”或“以现金补贴代替公积金缴存”的协议均属无效，无法对抗公积金管理中心的追缴要求。住房公积金的缴存具有法定性、强制性和专项性，用人单位必须依法履行缴存义务，缴存时间、方式及金额均不得自行协商变更或免除。
以杭政复[2022]682号行政复议决定为例，杭州XX有限公司在录用职工期间未按规定为其设立住房公积金账户，也未按月足额缴存公积金。该公司与职工签订了终止劳动合同时的书面协议，并支付了经济补偿金，但协议中约定职工“放弃申请单位缴纳公积金”的条款未被认可。行政复议机关明确指出，住房公积金缴存是单位的法定义务，不得通过协商改变缴存方式或免除缴存义务。即使已支付现金补偿，单位仍需依法补缴在职期间的住房公积金。最终，该单位被责令为职工办理住房公积金账户设立，并补缴应缴金额22744元。
(六)追缴无时效限制的风险
住房公积金的补缴以用人单位与劳动者之间存在劳动关系为前提，其追缴不受时间限制。劳动者在职期间未缴纳的住房公积金，无论过去多久，均可要求补缴，追缴可追溯至《住房公积金管理条例》实施之日(1999年4月3日)。
如在(2020)粤19行终268号判决明确指出，《住房公积金管理条例》及原建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》并未设定追缴年限，东莞公积金中心依法责令某公司为其员工蒙某补缴2012年7月至2019年2月期间的住房公积金，程序虽有轻微瑕疵，但并不影响追缴效力和法律适用的正确性。
(七)补缴争议管辖特殊的风险
补缴住房公积金的争议不属于劳动仲裁或民事诉讼的受案范围，而由住房公积金管理中心专属管辖。最高人民法院在(2017)最高法民申1121号裁定书中明确，劳动者与用人单位因住房公积金发生争议，应当由住房公积金管理中心负责催缴。法院指出，补缴住房公积金的诉讼请求不属于人民法院受理劳动争议案件的范围。
这意味着，用人单位无法通过劳动仲裁或普通民事诉讼一次性解决住房公积金补缴问题，必须应对住房公积金管理中心的行政调查和催缴程序。对于企业而言，这增加了行政合规风险，一旦被发现欠缴，将面临行政责令补缴、罚款及信用影响等后果。
六、结语
住房公积金制度表面上属于财务缴存事项，实质上却是企业用工合规体系的重要组成部分。它不仅关乎员工的长期住房权益，也直接反映出企业的治理水平与合规意识。从监管趋势看，住房公积金已逐渐被纳入信用监管与行政执法的重点领域，任意规避或延迟缴存的企业，将面临越来越严的执法环境。因此，用人单位应从制度设计、合同文本、内部流程三方面同步规范：在入职环节即完成账户设立，在人事系统中统一核定基数与比例，并确保与工资申报口径一致。
